秦旭芳：辽宁师范大学教授、博士生导师
“幼有所育”是我国重要的民生目标之一，现阶段3~6岁幼儿的“入园难”“入园贵”等问题已得到有效缓解，但关于0~3岁婴幼儿托育服务的供需矛盾仍然突出。截至2022年，我国0~3岁婴幼儿数约3200万，其中有入托需求的家庭超过1/3，北京、上海、广州等一线城市有入托需求的家庭超过2/3。全国托育机构约7.5万家，约有350万个托位，千人口托位数约2.5个，供需矛盾突出。此外，随着学前适龄人口下降与少子化的冲击，幼儿园关停潮正成为一个不容忽视的现象。自2017年以来出生人口持续下降，2020年后出生率的断崖式下降意味着适龄入园的幼儿数量持续减少，幼儿园生源逐渐紧缺。国家统计局公布的《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》显示，2023年在园幼儿较上年减少534.5万人，已连续三年减少[1]。全国教育事业发展最新统计，2023年全国幼儿园总数27.44万所，较2022年减少1.48万所[2]。
面对适龄幼儿在园规模锐减的局面，幼儿园进入了供需逆转的拐点，而0~3岁婴幼儿托育还存在较大缺口，托幼服务的供求不匹配问题越来越严重。在此背景下，托幼一体化作为较重要的解决模式被各级政府提上日程，2019年国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出“鼓励支持有条件的幼儿园开设托班，招收2至3岁的幼儿”[3]。近年来，全国很多省市也在幼儿园试点开设托班，逐步推进托幼一体化工作，积极探索托幼服务的新路径。上海通过实施托育服务三年行动计划，已实现全市街镇普惠性托育机构覆盖率达97%，超过43%的幼儿园开设托班，基本形成以托幼一体为主、以普惠性资源为主导的托育服务格局。安徽省印发实施《安心托幼行动方案》，积极推进托幼一体化建设，安庆市明确提出“现有园分年新增托班，新建园全面开设托班”工作思路，截至2022年9月底，已经有超过40%的幼儿园开设托班，超过60%的托位供给来自幼儿园[4]。浙江省杭州市教育局等四部门印发《关于推进杭州市幼儿园“托幼一体化”工作的实施意见》的通知，多渠道拓展托幼一体化教育资源[5]。
可见，从中央到地方均有托幼服务支持政策相继出台，各级政府近年来也在加大托幼机构服务的投入。托幼一体化逐渐成为我国未来学前教育的发展方向，也成为我国学前教育的一项划时代的重要改革举措[6]。但受限于当前政策体系和客观现实条件，以及托幼机构在数量、质量、价格、市场监管力度等与实际需求的一定偏差，目前托幼一体化机构在发展中仍然存在着诸多政策问题亟待破解。怎样建立完善的托幼服务政策体系，建设明晰畅通的托幼服务制度，加强对托幼公共服务的监督监管，保障家庭托幼的安心便利，以及发展普惠优质的托幼服务，是实现从“幼有所育”迈向“幼有优育”的重要保障。
当前我国托幼需求已相当明显，各省市均在出台相应政策以推动托幼一体化发展，但现行的托幼公共服务政策顶层设计尚未完善。第一，托幼一体化在体制建设、财政支持、监管评估、师资队伍等诸多方面的政策法规尚未健全，实施细则也较为模糊。而托幼一体化的发展主要依靠政策推动，其长远、持续的发展需要完善、健全的政策法规予以保障与支撑。第二，3~6岁学前教育政策与0~3岁婴幼儿托育服务政策“各自为政”。目前我国托幼政策主要聚焦于3~6岁学前教育，3~6岁学前教育政策体系已较为完善。自2019年以来，国家虽然密集出台了一系列0~3岁婴幼儿托育服务政策，但是政策内容覆盖面还不够广，这就导致双方政策衔接力度不足，难以形成合力保障托幼一体化畅通发展。第三，中央政策和地方政策的颁布不均衡，在托幼一体化的起步阶段，国家出台了相关政策以牵引地方建设托幼服务体系，部分省市已持续推出托幼公共服务的系统化政策文件，自主探索区域特色托幼一体化模式，部分地方则尚未出台配套政策，仍处于空白状态。这就会导致各地托幼一体化体系存在差距，容易产生区域间的发展不均衡，制约统一公共服务体系的形成。
从中央到各省市在制定托幼服务方案和任务下沉的过程中，统筹推进托幼一体化的行动制度尚不明朗。第一，托育服务制度体系与学前教育制度体系的不连贯阻碍了托幼一体化的进程。当前除上海外，我国各地3~6岁学前教育工作由教育部门主管、0~3岁婴幼儿托育服务工作由卫健部门主管，但现实中仅有部分公办幼儿园以学前教育体系为依托开设2~3岁幼儿托班，0~2岁婴幼儿托育却面临“到底归谁管”的尴尬处境，出现了托幼一体化难以发展的难题。第二，托幼一体化机构的入门与退出机制不健全。机构备案登记需要取得消防安全检查合格证、食品经营许可证、卫生评价报告、从业人员健康证等诸多证照，但“注册登记易，合规备案难”状况引发“劣币驱逐良币”现象，部分证照不全、违规经营的机构依靠低价招生，引发市场混乱，使得处于起步阶段的托幼行业运营困难重重[7]。
由于托育服务属于新业态、新领域工作，综合监管方面还比较薄弱。第一，托幼一体化机构监管规范与标准的缺位。目前，尚不明确托幼一体化机构在场地、食品、用人、安保、服务等方面是否应与幼儿园的监督管理一样有更具针对性的规定。缺乏明确的监管主体和规范的监管制度，容易导致各级政府部门在托幼一体化的监督监管上缺乏有效引领。第二，对于托幼服务机构的监管还未形成合力。托幼服务机构实行跨部门综合监管，但各职能部门职责界定笼统，部门间沟通协调不够，且监管力量分散，同时存在相互推诿的现象，未能打出有力的“监管组合拳”。第三，未充分发挥社会团体的监督作用。对托幼服务机构的社会团体监督工作缺乏部署，各社会监督主体的主动参与意识不强，尚未形成实施、组织与落实的常态化，也未能形成长效综合监管机制。
机构结构布局均衡与供需适配是促进机构有效供给的关键，现实中机构布局与供需结构还存在一些缺陷，对托幼服务的发展造成阻碍。第一，机构布局不均衡，在城乡之间，以及区域内部存在分布失衡的问题。为保障地区托幼一体化的较快发展，在托幼服务发展前期，地方政策会优先考虑基础设施好、托幼服务发展快的中心幼儿园[8]。而随着其他地区机构发展需要的增加，布局逐渐明显失衡。同时，各地区也存在街区机构过度扎堆或过于分散的现象，导致仅有部分家庭享有机构服务可达性。第二，机构供需不匹配，存在“强需求弱供给”或“弱需求强供给”的难题。部分地区存在“强需求弱供给”状况，托幼服务不能有效惠及有需家庭。当前托幼一体化发展中，幼儿园开设托班成为主要的支持形式，然而幼儿园获批开设托班的数量匮乏且资源短缺，可供家长选择的机构类型、服务形式又较为单一。因此，机构的弱供给无法满足婴幼儿家长接受托幼服务的需求。而部分地区则存在“弱需求强供给”状况，由于隔代照看、安全顾虑、入托费用等原因，家长送托需求不强，出生率下降也影响了入托数。某省调研结果显示，全省70%以上的托幼服务机构存在招生难、托位闲置的现象[9]。虽然有一定数量的机构供给，但是“有而未用”，生源匮乏、托位闲置的现象普遍存在，一定程度上浪费了机构资源。
机构的过程性质量与婴幼儿在机构中的日常体验有密切联系，包括托幼师资、托幼服务等，当前机构师资质量与服务质量仍有很大提升空间。第一，机构的师资质量参差不齐，对0~3岁婴幼儿服务的适应性不足。一方面，高校婴幼儿托育专业刚刚起步，而托幼服务教师资格认证缺乏，现有的保育师、育婴师等教师认证又良莠不齐，导致托幼服务人才短缺。另一方面，当前一些机构延伸了0~3岁婴幼儿服务之后，专业师资数量的缺口致使幼儿园教师下沉，承担起0~3岁婴幼儿照护服务。幼儿园教师大多是学前教育专业背景，未曾接受过婴幼儿照护服务的培训，缺乏婴幼儿照护的知识与经验，影响了照护质量。第二，机构尚未形成系统的0~3岁婴幼儿服务体系，存在着简单使用幼儿园体系的现象。机构缺少与0~3岁婴幼儿发展相适应的照护、保健等服务内容，也没有较为统一的课程标准，其提供的课程、产品也缺乏托幼服务特色，难以满足婴幼儿身心发展需要。
托幼一体化应“立法先行”，规范公共服务发展。一是要结合我国的实际情况，优化并细化托幼一体化政策标准，对机构准入、从业人员管理、托幼服务规范、日常监管评估等做出明确规定，为托幼一体化的落地与执行提供更具体的可操作性的依据。二是加强0~3岁托育服务政策与3~6岁学前教育政策的衔接力度，应以明确的托幼一体化政策逻辑体系为蓝图，构建互相支撑、相互配套、全面贯通的0~6岁托幼服务政策体系。三是在国家顶层设计的政策指导与牵引下，各级地方政府应根据经济发展水平和托幼一体化发展需求，将政策的颁布执行与区域特色、区域优势相结合，以实现托幼一体化的创新、均衡、持续发展。
将0~6岁托幼公共服务视为一个整体并进行系统推进，是实施托幼一体化的本质要求[10]。一是要改革当前的托幼公共服务治理格局，打破0~3岁婴幼儿托育和3~6岁学前教育的制度障碍，使托幼公共服务制度体系畅通发展。浙江省已通过教育部门和卫生部门的智慧协同与配合，成为解决0~6岁托幼服务管理问题的良好借鉴。我国教育部门短期内需更多参与0~3岁托育服务机构的管理，长期来看则应更大程度发挥教育部门对托幼公共服务事业的顶层设计、统筹规划和指导作用。二是应明确托幼服务的主管部门和相关部门职责，明晰托幼一体化机构的准入、退出和应急处置机制。纵观当前托幼一体化发展现状，从中央到地方可以采取协同教育部、人社部、民政部等多部门的方式改进制度效能，为托幼一体化的地方实践搭建可行路径，以解决现存的批管分离、责任交叉、管理空白、管理效能低下等一系列问题，不断推进托幼公共服务资源增量提质和持续优化。
政府相关部门应加强对各托幼一体化机构的监督管理，提高托幼公共服务的规范化水平。一是由托幼服务管理主管部门牵头，有关部门参与，从备案准入、人员资质、食品消防、环境质量、卫生安全、保教质量等方面，研究制定托幼一体化机构监管的规范文件，明确各部门监管形式与职责。二是建立完善托幼一体化机构政府综合监管机制。成立托幼一体化机构综合监管领导小组。加大对托幼一体化机构人员、食品、消防、卫生保健安全等行为的监管力度，研究制定机构监管工作方案，建立“督导事项清单”，在各地区卫健委统筹与教育部门两者配合指导下，以街道、小区或者县区行政区为主，协同消防、市场监督、食品药品监督管理局等主管部门以及第三方力量，开展常态化监管。三是积极组织托幼服务领域专家队伍定期开展对托幼一体化机构的走访巡查，邀请省市婴幼儿照护专业委员会，对托幼一体化机构进行督导核查，提高社会团体监督有效性。
实现机构结构优化，要从规划位置布局、匹配家庭需求和人口资源入手。一是有效规划机构布局。各地政府发挥宏观调控作用，统筹考虑城乡差别，更加准确地分析区域机构的空间分布过渡情况，完善“核心-过渡-边缘”的分布结构，在主城区形成聚集机构较多的核心区域、郊区形成聚集机构适中的过渡区域、农村形成聚集机构较少的边缘区域格局。推动有托位需求的、经济发展水平较低的乡镇地区机构的建设。同时，深入开展市场调研，调查地区家长接受托幼服务观念和可达托幼服务成本，据此评估托幼一体化机构的合理存量，引导托位紧张或不足的区域重新布局，结合机构意愿使其有效转移。二是精确匹配家庭需求和人口资源。调查婴幼儿家庭在托幼服务类型、内容、形式、价格、距离等方面的个性需求。适应需求侧的变化，为家庭提供具有一定可选择性、可接受性、可达性、可负担性和可适应性的托幼服务机构资源[11]。同时，精准匹配地区人口资源，健全动态人口监测机制，借助大数据技术和人工智能算法，着眼于人口变化信息资源，收集家庭中婴幼儿的年龄、户籍、居住区域、子女数量等基本信息，掌握地区婴幼儿家庭分布状况，设置机构资源的承受能力指标，建立资源预警线[12]。补齐托幼服务短板，同时避免造成资源浪费。
根据婴幼儿发展特点及家长的多元需求提升与完善过程性服务质量，应从提升师资质量、完善机构服务体系入手。一是形成职前培养和职后培训一体化。不同层次院校根据学生特点进行针对性培养，中职和高职院校重点培养技能型人才，加强中职阶段的婴幼儿托育、母婴照护及幼儿保育等专业，以及高职阶段的婴幼儿托育服务与管理及早期教育等专业。本科院校培养应用型和学术型人才，本科阶段培养应用型人才，加强本科阶段的婴幼儿发展与健康管理等专业。研究生阶段培养学术型人才，加强研究生阶段的托育与管理等专业。聚合多方资源加快托幼人才的补充，探索产教融合项目，介入校企、校地等合作模式。同时，机构加强教师职后培训，培养理论扎实、实践精进的双师型教师以适应托幼服务的需要，进一步优化教师考核制度、绩效待遇，提升教师的综合素养和照护能力。二是完善机构服务体系。鼓励高校托育领域专家入园指导，发挥托幼保健机构等单位的专业优势，共同开展托幼人才的培训和婴幼儿照护的指导工作。
【参考文献】
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[12]秦旭芳,宁洋洋.0~3岁婴幼儿家长对托育服务机构的需求偏好及支付意愿研究——基于华东地区和东北地区的数据[J].教育学报,2022,18(03):103-116.
来源：《早期教育》2024（40），作者秦旭芳、臧天品、武怡君
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