瑞典0—3岁婴幼儿家庭支持政策及其启示

近年来，我国积极探索构建0—3岁婴幼儿照护服务体系。2019年5月，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，指出“家庭为主、托育补充”是促进婴幼儿照护服务发展的基本原则之一，要“加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导”。瑞典是家庭政策的发源地之一，其家庭政策综合指数在欧洲排名靠前。〔1〕20世纪30年代以来，瑞典面临着日趋严峻的人口老龄化问题，且单亲家庭、贫困家庭逐渐增多。通过实施积极的婴幼儿家庭支持政策，瑞典减少了儿童贫困问题，提高了生育率和女性就业率。

本文拟从托育服务政策、经济支持政策、假期政策三方面对瑞典0—3岁婴幼儿家庭支持政策进行介绍，以期为我国完善婴幼儿家庭支持政策提供参考。

莱特纳（Leitner）根据国家政策对家庭主义的支持程度区分了四种家庭主义类型，瑞典属于选择性家庭主义，即国家既支持家庭寻求照顾服务以减轻育儿压力，也支持家庭开发其育儿潜能。〔2〕瑞典的家庭政策既具有去家庭化特征，即政府积极承担育儿责任，为家庭提供质优价廉的婴幼儿托育服务，也具有家庭化特征，即政府支持家庭承担育儿责任，为其提供经济、时间上的支持。

◆托育服务政策

瑞典婴幼儿托育服务由中央政府统一管理，地方政府负责具体工作，共同致力于提供高质量的托育服务。瑞典国会和政府通过《教育法案》（The Education Act）确立托育服务目标及指导方针。瑞典国家教育署（The Swedish National Agency for Education）是负责婴幼儿托育服务的中央行政机构，负责支持和评估托育服务机构的工作，包括建立指导和评估框架、管理政府资助金、开展师资培训和管理、开展评估研究等。地方政府有责任为所有1岁以上的婴幼儿提供托育服务，负责日常托育服务的组织与实施。

瑞典婴幼儿托育服务主要依靠中央及地方政府的公共经费支持。政府制定了托育服务的最高收费标准，即婴幼儿托育服务费用不得超过家庭总收入的3%，家庭缴纳费用约占托育服务机构运行经费的8%，以减轻家庭的经济压力。〔3〕公立及私立性质的托育服务机构均须遵守最高收费标准。

瑞典提供婴幼儿托育服务的机构主要有以下三种。

1.幼儿园

幼儿园（Preschool）是提供公共托育服务的主要机构，面向1—5岁婴幼儿。市政府有义务为所有适龄婴幼儿提供幼儿园托育服务，包括为无工作或休假的父母提供每周至少15小时的婴幼儿照顾服务。幼儿园的托育服务在幼儿园课程相关政策的指导下开展，强调托育一体化。2017年，瑞典有84%的1—5岁婴幼儿入园，一般较大城市的入园率相对较高。〔4〕

2.家庭日托中心

家庭日托中心（Family Day Care Homes）在人口稀少的小城镇和农村地区更加普遍，通常由地方政府雇佣保育员（Childminder）在其家中开办。当婴幼儿父母忙于工作和学习时，该机构为其子女提供照顾服务。服务对象大多为1—5岁婴幼儿。幼儿园课程相关政策虽然不适用于家庭日托中心，但也是其开展活动的重要参考标准。

3.开放幼儿园

开放幼儿园（Open Preschool）是父母及其1—5岁子女共同参与活动的平台，是托育服务机构的重要补充形式。若婴幼儿没有进入其他形式的托育机构，婴幼儿及家长可视自身情况灵活地参与开放幼儿园活动，婴幼儿不需注册。开放幼儿园不仅密切了家长与婴幼儿的联系，而且为家长提供了交流育儿经验的机会。在一些地区，开放幼儿园与社会服务部门、婴幼儿及母亲保健服务部门开展合作，以满足父母对医疗和社会服务的需求。开放幼儿园在大城市较为常见。

◆经济支持政策

瑞典政府支持家庭作为0—3岁婴幼儿照顾的主要场所，支持父母承担有偿照顾责任。瑞典政府采取发放津贴等方式分担0—3岁婴幼儿家庭育儿经济成本。2015年，瑞典家庭福利开支占GDP的比重为3.54%，其中部分开支是用于为婴幼儿提供福利保障的，是经济合作与发展组织中占比最高的。〔5〕家庭经济支持政策惠及所有0—3岁婴幼儿家庭，具有普惠性特点，并充分考虑特殊家庭的需求。

1.儿童津贴

儿童津贴（Child Allowance）具有免税、覆盖面广、补贴力度大的特点。一般儿童津贴（General Child Allowance）、延伸儿童津贴（Extended Child Allowance）和大家庭增补津贴（Large Family Supplement）都属于儿童津贴的范畴，其中与0—3岁婴幼儿家庭密切相关的是一般儿童津贴和大家庭增补津贴。一般儿童津贴是为瑞典0—16岁儿童家庭发放的补贴，从2018年3月开始，补贴额度为每个孩子每月1250瑞典克朗。若家庭有至少2个孩子，则该家庭在获得一般儿童津贴的基础上还可获得大家庭增补津贴，具体补贴数额是二孩每月150瑞典克朗、三孩每月580瑞典克朗、四孩每月1010瑞典克朗，此后每增加一个孩子则每月多获得1250瑞典克朗。〔6〕

2.抚养津贴

为保障家庭选择托育服务机构或家庭育儿的权利，瑞典政府于2008年推行抚养津贴（Child Care Subsidy）制度。地方政府为没有接受公共托育服务的1—3岁婴幼儿家庭发放补贴，每名婴幼儿每月可获得3000瑞典克朗的津贴，但该项津贴不与其他社会津贴同时享有。

3.生活费用补助

在瑞典，单亲家庭占比较高。为支持单身父母照顾婴幼儿，瑞典政府为其发放生活费用补助（Maintenance Support）。父母对18岁以下的子女有养育的责任，若子女18岁以后仍在求学，则年龄范围相应延长。单亲家庭子女有权从另一方父母处获得抚养费。若单亲家庭子女有以下三种情况，则可获得生活费用补助。一是抚养人没有付给抚养费或者给付的抚养费低于一定标准。二是父母的身份未知。三是由单身父母从国外领养。符合补助标准的单亲家庭子女在15岁前每月最高可获得1573瑞典克朗的补助。〔7〕该项补贴政策为单亲家庭提供经济保障，有助于单身父母摆脱养育子女的经济困境。

4.住房津贴

住房产生的费用是家庭的重要开支。瑞典政府以住房津贴（Housing Allowance）的形式分担婴幼儿家庭的经济压力。住房津贴的金额根据家庭成员组成、住房费用、住宅面积、家庭收入状况确定。其中，重要的参考标准是申请家庭的收入状况，在家庭年收入超过一定数额后，住房津贴金额会相应减少。另外，3个子女以内的家庭获得的津贴金额随子女数量的增多而增加。

◆假期政策

瑞典质优价廉的托育服务供给缓解了家庭的照顾压力，但托育服务面向的是1岁以上婴幼儿，不足1岁的则由家庭照顾。除了经济压力，父母还面临着工作-家庭冲突。为缓解家庭照顾婴幼儿的时间压力，瑞典政府实行灵活的假期政策。现行假期政策主要是父母保险项目（Parental Leave Program）的系列带薪亲职假（Paid Parental Leave）。带薪亲职假由休假和津贴给付构成，其中津贴取决于薪酬高低，有最高限额。1974年，带薪亲职假取代产假，假期由母亲使用转变为父母双方使用，包括父母假（Parental Leave）、临时父母假（Temporary Parental Leave）、孕假（Pregnancy leave）。

1.父母假

父母假具有休假时间长、两性平等、补贴高、使用灵活的特点。在父母休假期间，雇主为其保留工作岗位，让父母在家庭与工作的快速运转中得到缓冲。在休假时间上，现行父母假共480天，父母必须各自使用90天，不得转让，余下的300天父母双方有权享有其中的一半，也可相互转让。在补贴方面，其中的390天按照父母工资收入的77.6%给付父母津贴（Parental Benefit），但有最高限额。按照2018年的标准，每天最高不超过967瑞典克朗。没有收入来源的父母可以每天获得250瑞典克朗补助。另外90天是给付固定津贴，标准为每天180瑞典克朗。〔8〕父母假适用的子女年龄范围较长，在2014年及之后生育或领养孩子的父母可在子女12岁前休假，此前出生或领养孩子的父母则须在子女8岁前使用假期。〔9〕该项政策尤其鼓励父母休假照顾年纪较小的孩子，父母在孩子1岁内可同时休假30天共同照顾孩子。在孩子4岁后，父母假最多保留96天。此外，休假时间长短极具弹性，父母可视家庭和工作情况决定休假全天、半天或几小时。

2.临时父母假

临时父母假主要包括两种类型，获得补贴均为工作收入的77.6%。一是照顾患病婴幼儿的临时父母假。该项假期政策为家庭照护患病婴幼儿提供假期和补贴。如果父母生病，假期可转让给除父母外的其他监护人。每名婴幼儿父母每年可享受最多达120天的临时父母假用以照顾患病婴幼儿。二是婴幼儿刚出生或领养时的临时父母假。婴幼儿出生后16天内，其父亲享有10天的临时父母假，而父母双方在领养婴幼儿的16天内各享有5天的临时父母假。

3.孕假

孕假是从事特殊工作的瑞典孕妇享有的假期，因为这些特殊工作可能会对孕妇妊娠造成不良影响。具体包括两类工作。一是体力劳动，孕妇在孕程的最后2个月有权休假50天，并获得怀孕津贴（Pregnancy Benefit）。二是从事《工作环境法》（The Work Environment Act）禁止妇女怀孕期间从事的工作，孕妇有权在除了产前10天的整个怀孕期间休假并享受怀孕津贴。

◆关注女性，减轻母亲育儿压力

瑞典0—3岁婴幼儿家庭支持政策具有对女性友好的特征。这些政策措施将女性从无偿的家庭育儿劳动中解放出来，促进女性就业，不仅增加了家庭经济收入，而且有利于提高女性经济地位，促进女性实现自我价值。瑞典主要通过以下路径确保女性谋求职业发展所需时间。一方面，婴幼儿从1岁起便可获得托育服务，实现幼有所育，减少母亲在子女照顾方面花费的时间。另一方面，灵活的假期政策使母亲更容易平衡工作与家庭的关系，不会因为照顾子女而失去工作。假期中的父亲配额鼓励父亲承担育儿责任，有助于缩短女性的育儿时间。

随着我国社会经济的发展，社会中的个体越来越追求个人价值的实现，但母亲面临着较大的育儿压力和职业困境。〔10〕目前，我国0—3岁婴幼儿家庭支持政策的对象多为家庭整体，而对家庭中母亲的关注度有待提升。借鉴瑞典经验，可从以下方面为母亲提供支持。一是适度增强休假弹性。二是鼓励父亲分担育儿责任。父亲参与育儿不仅能加强父亲与婴幼儿的联系，还能让父亲体验育儿的艰辛，从而真正地促进男性对女性劳动的尊重。三是营造对女性友好的就业氛围。

◆完善功能，强化家庭育儿能力

从世界范围内家庭社会史的发展来看，国家与家庭的界限逐渐变得模糊。瑞典政府从经济和时间两方面支持家庭发展育儿功能，直接的经济支持可以降低家庭贫困率，而假期政策一方面为父母提供了照料时间，另一方面通过促进女性就业间接增加了家庭收入。

当前我国经济发展迅速，人力资本投资越来越受到重视，家庭育儿压力增大。双职工父母面临着家庭-工作冲突，家庭的脆弱性凸显，需要外界予以支持。然而，家庭具有不可替代的育儿功能，以社会福利完全取代家庭育儿功能不仅有损家庭的私人性，而且不符合国情。借鉴瑞典经验，我国可从两方面支持家庭育儿，强化家庭的育儿能力。一是经济支持，为0—3岁婴幼儿家庭设立专项补贴，对处境不利婴幼儿家庭予以倾斜，减轻家庭育儿经济压力。二是时间支持，为解决婴幼儿父母的家庭-工作冲突，适度延长休假时间，增加假期类型，在产假的基础上增加育儿假等假期。

◆分担责任，提供普惠托育服务

瑞典政府将婴幼儿照顾责任转移到托育服务机构，有利于保障父母参与劳动，增加家庭经济收入，降低照顾子女的直接成本和机会成本。其托育服务具有普惠、质优、价廉的特点，对处境不利家庭友好。

我国政府积极分担家庭婴幼儿照护责任，支持普惠性托育服务发展。2019年，国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出“优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构”。同年，国家发展改革委、国家卫生委发布了《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，着力增加3岁以下婴幼儿普惠性托育服务的供给。普惠性以普遍惠及、人人享有为价值取向，其核心内涵为无排斥、无歧视、低收费、非营利、有质量。〔11〕这与社会对覆盖广、多样化、高质量、可负担的婴幼儿照护服务的需求相契合。目前，我国的婴幼儿照护服务仍然存在一定的供需矛盾，托育机构质量有待提升。我国应当加大对普惠性托育服务的支持力度，规范发展婴幼儿托育服务机构，加快推进0—3岁婴幼儿照护服务体系的构建，进一步满足婴幼儿家庭多层次和多样化的托育服务需求。