朱旭东、姚真：以立法明导向，推进学前教育健康发展

学前教育是“教育之根”。为保障适龄儿童接受学前教育的权利，促进学前教育事业普及普惠安全优质发展，2020年9月7日，教育部公布《草案》，面向社会公开征求意见。《草案》对新时期学前教育事业进行了全面谋划和前瞻性部署，体现出鼓励普及普惠、遏制过度逐利、强调保教结合的顶层设计和发展导向。

学前教育本质上属于民生工程，发展学前教育，应将维护公益性作为首要任务。然而，学前教育资源尤其是普惠性资源短缺，是当前学前教育面临的客观问题。为破解学前教育发展中的问题，《草案》进一步强化了学前教育作为“重要的社会公益事业”的根本属性，明确了“坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与”的发展原则。

《草案》进一步确立了学前教育公益普惠的基本方向和发展目标，直接宣告了国家对学前教育行业规范与托底的决心，对于让学前教育回归公益本质，有重要意义。鼓励普及、普惠的学前教育，深化学前领域“供给侧结构性改革”，主要有两大基本途径。

一是大力发展和建设公办园。《草案》第二十条对小区配套园的建设和使用均提出了硬性要求，明确了其“公办”性质，对于有效扩大学前教育资源供给，解决“入园远”“入园难”等问题，有重要意义。

二是积极引导和扶持民办园提供普惠服务。从引导来看，《草案》在鼓励社会力量办园的同时，也倡导“单位办园”积极向社会开放。从扶持来看，《草案》明确了“购买普惠性学前教育服务”“财政补助、政府购买服务、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导”等多种政府扶持方式。此外，《草案》还规定将“提供普惠性学前教育服务”作为奖补和支持的重要依据。引导和扶持并举，促使更多民办园主动提供普惠服务，有利于加快构建覆盖面广、公益普惠、优质均衡的学前教育公共服务体系，推进“幼有所育”，实现“幼有优育”。

当前，学前教育成为资本逐利的重要领域，不少民办园打着高水平教育、高质量服务的旗号收取高额保教费，严重背离了学前教育的公益、普惠属性，破坏了学前教育生态。作为重要的社会公益事业，学前教育的办园结构和资源供给不仅应充分满足人民群众对普惠性学前教育的强烈期盼，还应满足家长和儿童多样化、优质化的选择需求。

学前教育既不能成为资本逐利的市场，也不应沦为资本逐利的工具。为有效遏制社会资本吞噬普惠性资源，防止学前教育机构盲目扩张和过度逐利，《草案》立足维护学前教育公益性和儿童受教育机会公平的高度，从办园主体、办园方向、办园行为等方面，对学前教育领域社会资本过度逐利行为施加了更为严格的规范和限制。

一是从办园主体上看，第二十六条规定“任何组织或者个人不得利用财政经费、国有资产、集体资产举办或者支持举办营利性幼儿园”“公办幼儿园不得转制为民办幼儿园。公办幼儿园不得举办或者参与举办营利性民办幼儿园和其他教育机构”。上述规定不仅明确了公办园的非营利性和非产业性特征，也为规范办园资金或资产来源、整顿公办园举办或参与举办民办园现象提供了法律依据。

二是从办园方向上看，第二十七条对社会资本的投资领域和投资范围设置了限制和壁垒，还颁布了“上市禁令”。规定用词之严厉，直接显示了国家遏制学前教育过度逐利行为的决心和准备，对于维护学前教育的公益属性具有重要意义。

三是从办园行为上看，《草案》从经费管理和收费管理等方面，对民办园的办园行为做出了限制性规定和规范性要求，对于规范民办园收费，遏制过度逐利行为，具有重要意义。

长期以来，一些幼儿园“重教轻保”，片面追求知识量、记忆量和学习难度，忽略了对儿童身体、心理和社会方面的保健。学前教育作为一个极其特殊的教育阶段，其教育内容和教育方式与其他阶段存在本质区别，这是由其教育对象的身心发展规律决定的。由于学前儿童具有低龄化、身心发展不健全、生活自理能力低等特征，通过保育培养儿童良好的生活卫生习惯和自理能力、促进儿童身体正常发育和心理健康尤为重要。对此，《草案》专设“保育与教育”一章，对幼儿园保教工作做出了明确规定。

第二十八条规定“幼儿园应当坚持保育与教育相结合的原则，面向全体儿童，尊重个体差异，注重习惯养成，以游戏为基本活动，创设良好的生活和活动环境，使学前儿童获得有益于身心发展的经验”。这一规定明确将“保教结合”上升为法律原则，对于提升保育在学前教育中的地位、真正实现学前教育为儿童终身发展奠基，具有重要意义。

第二十九条规定“幼儿园应当把保护儿童生命安全和身心健康放在首位”；第三十三条规定“幼儿园应当配备符合国家和地方有关标准的玩具、教具和幼儿图画书，不得使用教科书”；第三十九条规定“幼儿园不得教授小学阶段的教育内容，不得开展违背学前儿童身心发展规律的活动”“校外培训机构等其他教育机构不得对学前儿童开展半日制或者全日制培训，不得实施前款规定的行为”。上述规定均体现了学前教育阶段要将保证儿童身心健康和生活质量作为首要工作职责。这一价值导向的确立不仅有利于全面规范幼儿园办园行为、防止和纠正“小学化”倾向，更有助于维护儿童身心健康、扭转家长功利思维、规范学前教育阶段教育秩序。

    （作者单位：教育部政法司与北京师范大学合作共建教育立法研究基地）

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