【视线】园长负责制实施过程中的错位及其矫正

《幼儿园园长专业标准》（以下简称《专业标准》）的出台，标志着国家对幼儿园园长专业化提出了明确要求。园长负责制作为我国幼儿园普遍实施的领导制度，对幼儿园管理工作的有效开展具有重要意义。园长负责制是指以园长全面负责为核心,与党支部监督、教职工民主参与管理有机结合的管理体制，它是个人负责与各方面制约关系的统一。《幼儿园工作规程（试行）》（以下简称《工作规程》）明确提出，“幼儿园要实行园长负责制”。然而，在实际工作中，园长负责制存在着诸多错位，不同体制的幼儿园中园长负责制的运行也有很大差异。

许多园长表示，幼儿园实际管理工作经常受制于相关部门及相关领导，例如，在人事工作中并没有教职工聘任和调配的决定权，在财务工作中难以实现自主管理，有关决策要通过层层审批才能成形。园长职能发挥受束缚，决策生效、落实滞缓，园长负责制实施过程中的种种错位影响了幼儿园的发展和园长的专业成长。

导致园长负责制无法有效落实的原因可能有以下几方面：一是多种办园体制并存，教育行政部门难以用统一的制度对幼儿园进行管理；二是幼儿园法人和负责人权责不清；三是由于专业素质的缺乏，园长本人对园长负责制存在误解。

多种体制并存为幼儿园的发展带来了生机和活力，但由于缺乏清晰的定位，上级教育行政部门难以对幼儿园进行统一管理。目前，我国的幼儿园有教育部门办园、集体办园、民办园和其他部门办园之分。由于办园主体不同，幼儿园隶属的管理部门不同，园长在幼儿园中所担任的职责也不同，因此，园长负责制的落实存在差异。

教育部门办园的园长多为直接任命，作为教育部门的公职人员，园长负责幼儿园的行政事务，和党支部书记共同管理幼儿园，幼儿园重要工作需向教育行政部门汇报。集体办园的园长多来自办园单位的直接任命或社会招聘，园长要接受办园单位和教育行政部门的共同领导。民办幼儿园形式多样，包括个人办园、股份制办园、集团式连锁办园等，这类幼儿园的园长可能就是投资人本人或社会招聘人员，园长对董事会或股东负责。其他部门办园通常有部队办园、居委会或村委会办园、社会团体或民间团体办园等。多种办园体制给园长负责制的有效实施带来了困难。

法人与责任人权责难厘清。当前很多幼儿园园长虽是幼儿园的行政领导，却又不是法人，导致权责不清。若园长即法人，那么该幼儿园有权决定自己的运转，并对自己的行为承担相应的法律责任。然而，在一些企事业单位开办的幼儿园里，法人一般是单位负责人，园长只是其聘用的专业人员。《社会力量办学条例》提出，“教育机构可成立董事会”。如果董事长是幼儿园法人代表，那么董事长与园长之间的关系就是决策者和执行者的关系；如果法人就是园长，那么园长既是决策者又是执行者。〔1〕

园长责任与权利不对等。园长如果是被任命或聘任者，就与任命或聘任者形成了委托-代理关系，〔2〕即一个或多个行为主体根据契约，指定、雇佣另一行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。〔3〕在这种关系下，园长需对幼儿园发展负责，同时需有自主决定幼儿园发展的权力。然而，幼儿园法人与负责人界定的不清晰，很容易导致园长成为有责无权、只负责上传下达的中间人。当面对幼儿园的决策时，园长需根据上级领导的指示；当面对幼儿园的发展问题时，园长却是“第一责任人”。

部分幼儿园园长由于自身素质不高，未能准确理解园长负责制的内涵，也就是园长的权利和义务。因此，当需要决策时，仍一味迎合上级领导的指令，从而影响幼儿园工作的开展。也有部分园长误认为，园长负责制就是“园长独大”。还有部分园长因为自身专业素质、管理能力不足，导致很多管理工作由幼儿园的其他内设部门为其“代劳”，从而导致了园长负责制难以真正落实。

《专业标准》提出，园长工作主要包括规划幼儿园发展、营造育人文化、领导保育教育、引领教师成长、优化内部管理和拓展外部关系等六个方面。为此，园长需行使人事权、财务权、决策权等。而当园长这些权力被架空时，会导致人员难以合理配置、资金使用缺乏自主权、决策无法顺利执行等问题。

1.人事权缺失

人事权的缺失会直接阻碍教师队伍的建设和发展。人事权包括招录（聘）、调配、培训、考核、晋升、任免、退职退休、辞职辞退、工资福利、奖惩等。公办园在编教师是由教育行政部门直接分配的，教师入职后，即使园长发现其并不适合，也没有辞退或解聘的权利。〔4〕私立幼儿园招聘和调配教师需通过董事会，董事会成员大多由投资方担任，他们大多并不太了解幼儿园的实际工作。一些小学附属幼儿园，教师招聘工作大多由小学校长决定，小学校长通常对幼儿园教师并不完全了解，所以也难以保证幼儿园教师队伍的质量。〔5〕

《工作规程》明确指出，园长负责“聘任、调配工作人员，指导、检查和评估教师以及其他工作人员的工作，并给予奖惩”。园长需拥有充分的人事权，才能够对幼儿园的人力资源进行把控，才能促使教师人尽其才，才能保证教师队伍质量的持续提升。

2.财务权被束缚

幼儿园财务权通常被多方束缚。公办幼儿园的重大经费支出通常需要经过教育行政部门的审批，企事业单位办的幼儿园，经费使用通常要经过办园单位的批准。

财务权被束缚会直接影响幼儿园的发展。例如，幼儿园添置教学设备，若需层层报批，设备往往难以第一时间到位。幼儿园组织教师培训、修建园舍，如果资金下拨迟缓，甚至需要幼儿园先行垫付、事后报销，往往会导致有关计划落空。只有财务权得到充分保障，幼儿园的运转才能够更加高效，有关资金才能被用到幼儿园最需要的地方去。

3.决策权被限制

当前，很多幼儿园的重要工作都要董事会、企事业单位等领导作出决策，才能落实。但由于决策者往往对幼儿园的实际情况并不完全了解，所以所作决策的时效性和科学性往往存在问题。《幼儿园管理条例》（以下简称《管理条例》）规定，幼儿园园长负责幼儿园的工作。决策权是园长管理幼儿园的必要权利。幼儿园的决策要从幼儿园的实际情况出发。园长相较于董事会成员、企事业单位领导，更能做出符合幼儿园实际情况的决策。

幼儿园应该有自主决定办园形式、课程设置、人员配备、资金使用、园所文化建设等的权力。

园长负责制如果出现错位，可能会导致办园自主权的丧失。如果幼儿园僵化、上级部门干预过多，长此以往，幼儿园将会失去发展的能力，并会使幼儿园形成“等、靠、要”的依赖心理。

园长负责制的种种错位，需通过各方共同努力才能得以矫正。例如，相关部门应适度放手，以保证园长的办园自主权。幼儿园内部则应建立问责机制，以保证园长负责制的有效实施。

管理扁平化是园长负责制得以落实的有效机制。《管理条例》规定，幼儿园的管理实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责制度。为此，有关行政部门可牵头将一些与幼儿园日常管理有关的行政管理工作交由一个综合部门管理，以最大限度地避免行政部门的职能交叉、政出多门、多头管理等问题，从而提高管理效率，〔6〕促使幼儿园工作得以顺利开展。

园长负责制难以落实的一个重要原因是当前幼儿园办园体制的多样化。为此，可根据实际情况制定分类管理与指导的政策，使不同幼儿园的管理工作有据可依、有章可循。

教育部门办的幼儿园，宜简化园长办公程序，充分赋予园长办园自主权；集体办的幼儿园，要充分尊重园长作为专业领导者的权利，不随意干涉园长工作；民办幼儿园，重在帮助其厘清园长与董事会、法人之间的关系及各自的职责。

园本管理是对传统管理的一种矫正。园本管理来源于校本管理，指的是以幼儿园为本位的自主管理。在幼儿园开展园本管理的目的是为了促使园内人、财、物等各种教育资源得到合理配置与利用。〔7〕园本管理有助于园长从执行者、实施者向决策者、管理者转变。

各级领导部门应减少对幼儿园的干预，将自主办园的权力交给园长。应树立服务意识，改进管理方式，完善监督机制，规范对幼儿园的行政审批权，依法保障幼儿园的自主办园权，促使园长能按照幼儿园实际情况决定资源分配、人事调整等方面工作，从而使幼儿园的各方面管理工作更加高效。

幼儿园内部应建立问责制度，以保证园长负责制“到位”但不“越位”。园长要全面负责幼儿园的教育教学、行政、后勤等工作，但园长负责制不等于园长包办，放权不等于放任。为了保障、监督园长负责制的顺利实施，幼儿园应与党组织、教职工代表大会和家长委员会等多方合作，成立问责小组，共同监督园长的管理工作。〔8〕可根据园长职责确定问责内容，通过多种途径实施问责，如网络问责、书信问责、当面问责等。园长要公开园务，使问责主体能明确了解园长的具体工作。

园长负责制不仅要明确园长对幼儿园工作全面负责的职权范围，更要明确党组织、教职工代表大会等组织的监督作用，突出权利与义务、负责与问责的统一，这也是管理理论所倡导的管理民主、权责一致的体现。〔9〕

幼儿园园长应努力提升自身的专业素养，引领幼儿园的长远发展。〔10〕倡导教育家办学是遵循教育规律的客观需要，也是教育健康发展的必然选择，更是对教育领导人员的基本要求。〔11〕“教育家”应该懂得教育规律，创造性地从事管理工作，有定力、肯担当。教育行政部门应为幼儿园园长提供相关培训，帮助园长自我提升、自我完善。同时，优化园长管理制度，为其摆脱不必要的束缚、实行园长负责制提供制度支持和保障。

配图/网络
排版/李林真