庞丽娟:全国人大常委，国家督学，北京师范大学教授、中国教育政策研究院执行副院长
当前，我国实行“地方负责、分级管理”的学前教育管理体制，存在不同层级政府间职责不明确，权责配置不合理，特别是责任主体重心过低，统筹协调和财政保障能力严重不足等突出问题。
应当在“地方负责、分级管理”的基础上，明确“省级统筹、以县为主”，提升学前教育责任主体重心。
改革的重点在于实现管理主体重心和财政保障重心的“双上移”。
改革的关键在于抓住中央、省、县三级政府之间的权责利关系及其调整，并注意发挥地市和乡镇的职能。
学前教育三年行动计划，带来了学前教育资源的大幅增加和教育质量的不断提高。面向未来，我国学前教育发展的关键点和难点何在？如何实现管理和制度的突破，实现学前教育健康、可持续发展？本报记者就此采访了全国人大常委、北京师范大学庞丽娟教授。
农村学前教育为何成短板？
记者：第一轮三年行动计划的实施带来了学前教育的快速发展，继续往前走，还会面临很多深层次的问题和困难。从全国来看，您认为目前学前教育的短板和薄弱的环节在哪里？形成薄弱环节的根源是什么？
庞丽娟：从全国来看，农村学前教育事业发展严重滞后于城市，农村学前教育已成为我国学前教育事业发展的短板，是农村教育事业发展中最薄弱的环节。
农村学前教育成为短板，有多方面的原因，其中，农村学前教育管理体制不健全，事业发展缺乏统筹规划和制度保障是关键。当前我国政府和市场、社会的关系未理顺，政府在农村学前教育事业发展中的职责不到位；各级政府权责配置不合理，乡镇承担管理主体责任，重心过低；政府各部门之间也存在权责划分不清、教育行政部门责大权小等问题。具体而言，在纵向的政府间关系上，由于中央、省、市、县各级政府发展学前教育的职责不清晰，也缺乏硬性要求，导致实际管理上中央与地方各级政府之间权责配置随意性较大，事业发展责任层层下压，造成责任主体重心过低，无力统筹；在横向的政府职能部门之间，一些部门甚至重要部门发展农村学前教育的职责不到位，而在幼儿园审批管理上又存在部门权责配置交叉、分工不明、多头管理等问题突出。
我国学前教育管理力量严重不足。特别是广大的农村地区面积广、幼儿园数量多且分散，但机构设置和人员配备不合理，管理机构和专职管理人员严重缺位，导致管理缺位的问题比较突出。
此外，管理制度与运行保障机制不健全，财政投入与保障机制缺失，也是导致我国农村学前教育发展滞后的一个原因。
学前教育管理体制是保障政府切实履行发展学前教育职责的重要条件和学前教育事业健康、有序、可持续发展的关键因素。要实现我国学前教育事业的健康发展，必须在这个关键因素上有所作为。
“地方负责、分级管理”的管理体制有何弊端？
记者：长期以来，我国实行“地方负责、分级管理”的学前教育管理体制，在实际执行中，管理责任主要落在乡镇一级。现在来看，这一体制已经不能适应当前学前教育事业发展的需要，您认为这一体制存在的主要问题是什么？
庞丽娟：聚焦当前我国学前教育管理体制存在的突出问题，首先是政府主导发展学前教育的职责不明确，管理体制改革严重滞后。尽管我国相关政策和法律已明确学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业，但是长期以来一些政府部门及其领导对学前教育事业的教育性和公益性认识不够，对学前教育在教育体系和社会公益事业中的重要地位缺乏应有的正确认识，加之发展观、政绩观和考核评价制度的局限，在我国社会转型和教育体制改革过程中未能充分考虑到学前教育管理体制改革，几乎将之边缘化或置于遗忘的境地，致使今日我国学前教育管理体制改革远远滞后于义务教育阶段的管理体制改革，并由此导致政府各职能部门间职责不清、职权交叉、管理缺位或多头管理，以及管理重心层级过低等问题突出。
其次，不同层级政府间职责不明确，权责配置不合理。由于“分级管理”没有对各层级政府发展学前教育事业的具体权责作出进一步明确、科学的划分，具体应该由哪级政府承担主要责任、各级政府应承担什么主要责任以及各级政府间的职责关系和权责配置等规定模糊、不明确；同时，特别是对各级政府对学前教育的财政投入和支出责任规定不明确，导致在相关政策中更多强调发展学前教育、加大学前教育投入，成为“地方”实际上也即成了县级以下政府的责任。在实际操作中，上一级政府常常依靠其行政权力优势把责任推给下一级政府，出现“上级请客、下级埋单”，上下踢球，结果看似谁都该管，其实谁都不管的尴尬局面。
再次，学前教育管理的责任主体重心过低，统筹协调和财政保障能力严重不足。多年来，“地方负责、分级管理”更多地被误读为发展学前教育是区县及以下即乡镇（街道）政府的职责，而中央政府提供全国性学前教育法律法规，加强对中西部贫困地区和农村地区均衡发展的政策与财政支持，以及省级政府宏观统筹、保障促进省域内学前教育有质量、均衡发展的职责在一定程度上被弱化。在各地着力义务教育普及的时期，管理、发展学前教育的责任更是被挤压到了最下层级——乡镇政府。而乡镇政府，作为五级政府中的最基层组织，其行政管理能力与财政保障能力均十分有限，可想而知，在不少地区其发展学前教育相当困难，依靠乡镇政府，普及发展学前教育事业的目标任务难以有效落实。
如何构建“省级统筹、以县为主”的管理体制？
记者：作为长期研究学前教育和基础教育政策的专家，您对改革完善我国学前教育管理体制有什么政策建议？
庞丽娟：要确保《教育规划纲要》和“国十条”强调的“政府主导”和“地方负责、分级管理”落到实处，亟须改革、完善我国学前教育管理体制。我的建议是：在“地方负责、分级管理”的基础上，进一步明确“省级统筹、以县为主”。
“省级统筹、以县为主”的核心是加大省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任和县级政府对县域内学前教育的管理指导责任。
学前教育要实现可持续健康发展，特别是普惠、公平、有质量的发展，要实现体制机制的改革突破，建立有利于学前教育事业长期、可持续发展的保障机制，建立一支数量充足、具有较高质量、稳定的教师队伍，必须首先从管理体制上取得实质性突破。
记者：按照您的设想，您认为省级政府对学前教育的统筹领导责任应该如何界定和规范？
庞丽娟：省级政府是我国最高级别的地方行政区域单元，既在政治结构中要分担中央政府的部分功能，同时在辖域内担负公共服务“中观”政策制定和组织提供公共服务的责任；尤其在实行分税制后，县、乡财力严重削弱，无法满足学前教育事业发展需求，因此，省级政府无疑要担当更多的统筹、领导和保障省域内学前教育公共服务均衡、健康发展的重要责任。
各省级政府应成立由分管副省长任组长，教育、财政、发展改革、编制、人事社保、国土资源、城乡建设等各相关部门领导为主要成员的领导小组，统筹、协调全省学前教育事业的领导、组织、保障、督导和推动工作；省级政府及其教育行政部门负责根据中央相关法律法规、政策和宏观规划，制定全省学前教育事业发展规划及相关政策并指导实施；明确本省学前教育财政投入、教师队伍建设规划并保障落实，推动学前教育事业发展的省域均衡；整体规划并加强幼儿师范教育。
记者：从制度化的管理体制上来说，您认为县级政府对学前教育的管理责任主要体现在哪些方面？
庞丽娟：当前，县级政府对县域内学前教育的管理指导责任需要明确并进一步加强。县级政府处于行政管理和政策落实的前沿，当前我国学前教育供需矛盾突出，教育资源特别是广大的中西部、农村地区和边远贫困地区学前教育资源严重不足，办学条件较差，严重缺乏具有专业素养的合格的学前教师，县级政府作为基层行政枢纽，与中央和省级政府相比，更了解基层学前教育实际发展状况和百姓对学前教育发展的实际需求。义务教育管理体制改革与实施已经积累了一定经验，学前教育三年行动计划也是“以县为单位”进行编制的，把县级政府作为学前教育行政管理的基本单元，“以县为主”推进我国学前教育管理体制改革，已成迫切所需、大势所趋。
“以县为主”指的是管理上的以县为主，而不是经费保障上的以县为主，县级政府主要在省市县共同努力、保障发展学前教育基本投入的基础上，切实落实直接管理学前教育的主体责任。县级政府作为推进学前教育三年行动计划的基本单位，要切实承担起管理指导县域内学前教育发展的主体责任，贯彻落实中央、省、市有关学前教育发展的方针、法律法规、政策、规划及各项规章制度，制定县域内学前教育发展规划并统筹管理本辖区的学前教育；规范幼儿园教师人事聘任、考核制度，依据县级财力优先保障编制内幼儿园教师的工资、津贴与福利待遇，督促并支持各类性质幼儿园落实非在编教师的基本工资待遇、社会保障及福利等；保障县域内幼儿园的合理布局、规范运转。
如何实现管理主体重心和财政保障重心“双上移”？
记者：按照您的建议，学前教育管理体制需要实现管理主体重心和财政保障重心的上移，怎么理解这个“双上移”？
庞丽娟：学前教育管理体制改革的重点，正在于实现管理主体重心和财政保障重心的“双上移”。
乡镇政府管理层级低、行政权力有限，行政管理职能和行政管理机构不完善，再加上分税制改革、农村税费改革后乡镇政府可支配财力更是大大下降，我国大多数地方的乡镇政府都难以承担起学前教育管理和发展的主要责任。因此，当前我国学前教育管理体制改革的重点，应该放在确保实现管理主体重心和财政保障重心的“双上移”：行政管理的重心从乡镇提升到县级政府；统筹管理的重心进一步提升到省级政府；而财政投入保障的重心则以中央支持下的地方政府为主，且应根据各地经济社会发展水平的差异而有所区别，经济社会发展水平越落后的地区，财政保障的主体重心应该越高。
同时，学前教育管理体制改革也需要适应国情和各地经济社会发展的具体实际，综合考虑。例如，在经济社会发展水平较高、地方财力较强的城市和东部地区，可以将学前教育管理权限直接下放到县；而在经济社会发展水平较低的农村地区和中西部地区，则需大大加强省级统筹的力度，通过政策倾斜、专项支持、转移支付等手段，促进区域内学前教育事业的均衡发展。
记者：管理体制的改革，往往推进起来不容易。您认为推进学前教育管理体制改革的关键是什么？
庞丽娟：关键在于抓住中央、省、县三级政府之间的权责利关系及其调整。
学前教育管理体制改革的核心是要明确各级政府的责任，明确中央和地方的权责划分，做到各尽其责，特别是要进一步加大省级政府对区域内学前教育的统筹权和县级政府对区域内学前教育的管理权。学前教育管理体制改革的关键，就在于紧紧抓住和把握协调好中央、省、县三级政府之间的权责利关系及其调整。
当然，在中西部辖区较大或区县较多的省份，地级市政府也要充分发挥其承上启下的功能，分担和减轻省级政府的管理压力，积极依据中央和省的相关法律政策和规划等，制定本地市学前教育发展规划，组织所辖县市具体实施，并对其进行督导评估；在部分东部省份如浙江，则可以建立试点，逐步弱化地级市职能，减少管理层级，提高管理效率。需要指出的是，提升学前教育管理责任主体重心后，乡镇政府的职责不能弱化。因为乡镇政府需要在贯彻和执行县级政府管理与指导的基础上，具体负责乡镇中心园的基础建设、房屋设施维修和本乡镇各类学前教育机构的安全监管、场所设施提供、业务指导等工作，并要尽可能地不断改善办园条件和提高教师工资待遇，保障幼儿园的规范运行。
如何理顺中央与地方各级政府间的权责关系？
记者：在您看来，应该怎样理顺中央与地方，以及省、地市、县和乡镇间的权责及其关系呢？
庞丽娟：这是个学前教育管理体制改革中需要着重解决的问题。
在纵向关系上，从高到低的各级政府在发展学前教育职责上应逐步由宏观趋向微观，根据政府的层级从宏观到微观逐级深化、细化政府学前教育的管理职责，合理划分与配置各级政府的财权、事权与决策权，推动各级政府事权和财权的统一。在此突出强调两点：
第一，在省与市、县的关系上，要适当扩大县级政府在区域经济和社会发展方面必需的权限，为其承担学前教育主要管理职责提供保障。特别是对于县而言，目前关键有两方面：一是通过加大中央、省级转移支付力度，优化转移支付结构，来保障县级基本财力，尤其是省级政府要通过科学规划和执行省域内的一般性转移支付，对省级财政进行二次分配，以提升财力不足、难以完成基本学前教育公共服务的县、乡镇级政府的财力。此外，还可以通过建立财政奖补资金稳定增长的长效机制和县级主体税收增长激励机制，尽快形成县级基本财力保障能力，扩大县级政府的基本财力。二是通过实施学前教育经费单列制度，将学前教育经费预算的编制权，教育经费的分配权、管理权等均归到地方政府及其教育行政部门，以保障县级政府的财权，提升县级政府对学前教育事业的管理能力。
第二，在县与乡的关系上，在加强县域统筹规划、集中管理的基础上，重点科学规划并制定县域学前教育财政预算，争取在县域内实现对学前教育经费支出的区域结构的合理规划。对其中财力不足、发展困难的乡镇，要着重给予必要的财政倾斜性支持，帮助乡镇政府全面落实在幼儿园基建管理、规范办园、业务指导、办学质量、安全监督、教师与儿童权利保障等方面的具体职责，保障乡镇学前教育日常管理责任的不缺位和不落空。
《中国教育报》2014年3月9日第3版
