作者简介：崔惠玉，经济学博士，教授，财政税务学院财政系主任，研究方向为财政理论与管理；周伟，财政税务学院财政学专业硕士研究生，研究方向为财政理论与管理（东北财经大学 大连 116025）。
内容提要：近年来，我国各级政府逐渐加大对学前教育的投入，但“入园难”、“入园贵”等问题依然不同程度地存在。政府有必要结合自身职能转变的时代要求，在提供学前教育公共服务中做出一定的策略转变。政府提供与政府生产是否存在必然的因果关系？政府生产与市场生产或者二者混合提供或生产的效率孰高孰低？比较和分析国外学前教育提供中政府的具体做法，进而寻找一条适合我国国情的政府提供学前教育的可行性路径，具有重要的现实意义。
关 键 词：政府提供 学前教育 国际比较 经验借鉴
基金项目：国家社会科学基金“现代财政视阈下学前教育政府供给机制创新研究（15BGL042）”的阶段性研究成果；同时受到东北财经大学校级科研重点研究基地项目“学前教育政府提供方式改革研究”（DUFE2014J08）的支持。
学前教育对幼儿认知能力、创新能力和学习能力具有十分重大的影响。普及学前教育既是时代的需要，也是让每个儿童健康发展的前提。自2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布以来，我国学前教育可谓迈上了发展的“高速通道”。国家对学前教育的重视程度、财政投入力度、政策出台密度，在我国历史上均是前所未有。探究其原因，是我国近些年来不断恶化的学前教育供需矛盾，最直接表现便是幼儿园“入园难”、“入园贵”等问题的日渐突出[1]。从经济学视角出发，学前教育的准公共产品属性决定了政府作为学前教育供给者的身份；同时，学前教育相对于义务教育来说具有更高的收益性，需要政府重新审视学前教育提供过程中政府与市场的关系，厘清政府与市场关系的边界，以及如何提高学前教育财政资金使用的绩效。与世界发达国家相比，我国学前教育事业发展较为缓慢，政府在学前教育服务提供中还存在着诸如过度干预市场配置、投入规模不足、投入方式不合理、绩效水平低下等问题。因此，有必要从一些新视角来比较世界各国学前教育政府提供的主要做法，因地制宜地提出可供我国借鉴的经验。
一、学前教育政府提供的范围和边界的比较分析
从学前教育的产品属性来看，学前教育具有较强的非竞争性和排他性，是典型的准公共物品。准公共物品的定位，要求在其生产和提供中政府具有不可推卸的责任，而排他性的特点导致仅仅由政府生产和提供的有限的学前教育资源并不能满足所有适龄儿童的需求，学前教育服务的提供需要吸引社会和市场双方共同参与。合理安排政府和市场在学前教育服务提供中的角色定位，是保证学前教育产品公平性的前提，也是最大限度地实现学前教育资源合理配置、确保学前教育服务高效运行的关键。纵观国际上发达国家政府在学前教育公共服务中的角色定位，主要包括以下三种：
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资金提供者
根据OECD的工作报告和联合国教科文组织等机构的统计数据来看，财政学前教育经费占GDP的比重近些年来一直维持在0.5%水平左右，并且这个比例有逐年上升的趋势，学前教育正逐渐摆脱财政中的边缘化地位。根据统计，OECD国家中，超过2/3的国家财政性学前教育投入占总学前教育投入的比例在50%以上。许多OECD国家将学前教育经费单项列支，保障学前教育经费政府投入的稳定。甚至还有不少国家通过立法的形式保障学前教育投入水平，如新西兰政府1989年的《教育法案》、2004年的《建设法案》、2008年的《家庭教育和保育机构注册标准》等一系列的法规都涉及到了财政学前教育投入的相关问题。2001年小布什政府的《不让一个孩子掉队》法案，强调了政府在学前教育投入中的责任与控制。奥巴马政府在2009年通过的《美国复苏与再投资法案》规定，政府1150亿美元来补助教育的发展，其中50亿美元专门用来发展学前教育[2]。
2.方向引导者
西方国家政府在提供学前教育服务中，承担了方向引导者的身份。政府作为引导者主要从两个方面发挥作用。第一，通过政府购买等方式向非公办幼儿园投入资金，充分发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会资本向学前教育服务机构的注入，以此调动政府、社会力量共同办学的热情与积极性。例如，英国政府引用公私合作伙伴制（PPP）模式，通过公办民营与学校基础设施公私合作伙伴关系（PFI）两种方式，向社会提供学前教育服务[3]。第二，通过对学前教育政策制定引导学前教育事业的健康发展。早在20世纪50年代，为了保证学前教育的公平性，使不同种族、不同肤色，以及家庭条件不同的孩子能够接受同等的学前教育服务，美国政府实施了“提前开端（head start）”计划，对那些弱势群体与处于不利成长环境中的儿童给予补偿。英国政府为保障弱势地位儿童都能够得到与其他孩子相同的受教育机会，以学前教育健康发展为出发点，发起“确保开端（sure start）”计划，使家庭参与到社区建设中，既保证了计划的延续，同时也为贫困家庭摆脱贫困提供了渠道。此外，许多国家通过政策规定了不同经济状况的家庭儿童入园费用的减免标准。如日本等国家，通过免税与减税的方式间接地减轻民办学前教育机构的办学成本，降低儿童的入园费用[4]。
3.市场监管者
在西方国家的学前教育服务市场中，政府还承担着一定的监管责任，通过完善相应的法律法规，监督不合理竞争和监管教育质量，向社会公众提供必要的信息。美国通过一系列的法律、法规确立和保障幼儿园教育质量监控制度，形成了包括质量标准的认证、注册以及第三方评估、机构自评在内的完整的教育质量监控体系。英国的幼儿园教育质量监控制度由幼儿教育督导体制和从中央到地方以及第三方社会评估机构共同作用构成。新西兰中央和地方政府分工明确，中央政府通过资助和规范新西兰教师协会、教育评估办公室等，负责保障和评估教师质量，地方政府只负责对校舍、学校环境等进行监督，无权提供和资助学前教育[5]。
二、学前教育政府支出规模的比较分析
学前教育经费的投入是学前教育发展的最重要条件之一，学前教育生均经费支出以及学前教育占GDP和教育总经费的比重，可以帮助我们从侧面了解一个国家对学前教育事业的重视程度。始于1962年的佩里学前教育研究计划的结果表明，学前教育的全部收益一般是其成本的7倍。良好的学前教育，会对幼儿产生多方面的、长远的影响。
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学前教育生均支出规模
学前教育生均支出是指每年每一位学前教育儿童在学前教育方面获得的资金总量。从下页表1反映出的数据来看，2008年OECD国家平均学前教育生均支出为5965.18美元。这一数值在过去的几年内呈现出上升的趋势。到2011年，已经达到了7428.05美元。其中较高的是澳大利亚、美国、新西兰等国，这些国家的生均支出超过了10000美元。墨西哥的学前教育生均支出较低，2011年该项数值仅为2567.0美元。
2.学前教育财政投入占国民生产总值的比重
学前教育财政投入不足，将会直接或间接导致教学硬件设施落后、学前教育师资力量薄弱等问题，直接影响学前教育服务的提供质量。为了学前教育事业的迅速发展，提高学前教育服务的质量，欧盟委员会的保育协会组织在1996年建议，欧洲各国每年应当至少保证将GDP总量的1%投入早期教育和保育事业。从表1我们可以看出，个别欧洲国家，例如丹麦，已经达到甚至超越了这一建议水平，达到近1.4%的水平。其他欧洲国家这一指标均超过0.5%，尽管距离1%的水平仍有差距，但近年的发展趋势表明，许多国家正有意识地逐步加大学前教育财政投入在GDP中的比重。
美国、英国、日本、韩国等处于世界经济发展水平前列的发达国家，2011年财政学前教育经费占GDP的总量为034%、034%、0.1%和015%，与欧洲国家相比较低，但综合这些国家巨大的国内生产总值，实际上这些国家的学前教育财政投入水平并不低。
3.学前教育财政投入占财政教育总投入的比重
学前教育财政投入占财政教育总投入的比重是考察一个国家对学前教育重视程度的另一个指标，它能够反映国家对学前教育在整个人才发展中的战略地位[6]。从表1中24个国家的统计数据来看，不同国家在学前教育经费占整个教育经费比重方面的差距十分明显。澳大利亚、韩国、日本、瑞士这四个国家学前教育财政投入占教育财政总投入的比重较低，不足5%。英国、美国、德国等8个国家学前教育财政投入占财政教育总投入的比重分布在5%-10%之间。其余的12个国家学前教育财政投入占教育财政总投入的比重超过了10%。从2007年到2011年的五年期间，大多数国家的学前教育财政投入占教育财政总投入的比重整体呈现出上升的趋势。这一现状表明，加大学前教育财政投入，提高学前教育财政经费占财政教育总经费的比重已经成为了国际教育发展的新趋势。
三、学前教育政府投入方式的比较分析
世界各国在学前教育财政投入逐步得到保证的同时，选择科学、合适的投入方式，保证财政投入的针对性、稳定性、公平性，成为西方国家在学前教育服务供给中努力的另一个方向。细数当前西方国家学前教育服务政府投入的方式，可以总结成如下几个方面；
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按照公共服务供给方式
按照学前教育公共服务供给的方式分，主要包括政府提供、政府生产，政府提供、私人生产，以及政府提供、政府与私人混合生产三种。包括南非在内的一些国家在学前教育服务供给上采取的都是政府提供、政府生产的公办教育方式。即从确定提供学前教育服务的内容、如何生产学前教育服务一直到将各种有形和无形的资源转换为教育服务均由政府决定。政府提供、私人生产以及政府提供、政府与私人共同生产的供给方式，主要包括政府向私人部门购买学前教育服务以及与私人部门签订的合同出租或合同承包等情形。以英国为例，在公办民营计划下，一些公办幼儿教育机构的全部或部分以协议的形式交由私人经营。幼儿园的所有权仍属于政府，私人部门获得的只是在协议允许的范围内，自主地安排公共资金和资源的使用，行使某些方面的办学经营管理权[7]。美国的特许经营学校也属于私人经营、公家负担学费的典型代表。
2.按财政补贴的对象
按照学前教育服务财政资金补贴的对象，可以分为两种形式：政府补贴生产者——幼儿园，以及政府补贴消费者——家庭。OECD国家中，许多国家对学前教育机构的财政投入是直接补贴给学前教育机构，这种补贴有现金、实物、税收优惠以及教育券等多种形式，涵盖了学前教育机构教学仪器购买、教师工资等日常运作的各个方面。为了更好地体现学前教育的公益性，保证学前教育市场的公平和效率，除了将财政资金直接补贴给教育服务的供给者，不少国家将对幼儿的补贴直接或间接地发放给幼儿家庭。例如，澳大利亚政府在进入2000年以后不再直接为学前教育机构提供补贴，开始更多地向幼儿家长提供补贴。丹麦、荷兰、法国等多数国家目前也都采取对教育服务供给者和需求者补贴并存的方式，以降低家庭在学前教育的花费。与拨付给幼儿园的补贴一样，政府对幼儿家庭的补贴也以津贴、税收优惠、教育券等多种形式进行。这种形式的补贴额度往往根据幼儿家庭的实际情况确定。
3.按照财政补贴的形式
按照学前教育服务财政补贴的形式，可分为现金补贴、实物补贴、税收优惠以及教育券补贴。现金补贴是开展最早也是最直接的学前教育补贴形式。政府通过津贴、捐款等方式将资金直接拨付给幼儿教育机构或幼儿家庭，用于弥补机构或家庭学前教育的各种开销。在英国，学前教育并不属于义务教育的范畴，私人开办的幼儿机构却可以享受政府补贴，每年中央政府将经费划拨给地方，再由地方政府按实际人数拨付给私立幼儿机构。爱尔兰自1994年实行“早起开端计划”以来，参加该计划的学前教育机构均可以获得一定金额的补助金，用于购买一系列的教学设备和教学材料[8]。在一些国家，教育机构除了获得政府提供的资金补贴外，还会收到公共资金购买的教学设备、书本教材等方面的实物补助。在芬兰，学前教育除了享受免费的优惠以外，政府还会对学前教育办学机构提供免费的食物、教材以及教学仪器等[9]。教育券政策最早是由美国学者费里德曼提出来的，教育券直接发放给适龄学生而不是学校，学生可以按教育券标示的金额来抵补学校的学费。教育券在美国学前教育中已经得到了广泛的应用。当前，美国各州主要存在五种教育券类型，分别为通用券、有限券、城镇券、弱校券以及私立券。教育券的来源也不只限于政府部门，如私立券通常由慈善家或者慈善机构筹集，用于资助贫困家庭儿童接受优质教育，具有明显的慈善性质。在英国，幼儿家庭在儿童保育费用上的支出可以用来抵扣儿童抚养税和工作所得税的相关费用，抵扣程度的高低根据家庭的儿童数量、家庭收入以及保育费用的不同而不同[10]。为了鼓励民办学前教育机构的发展，法国、捷克等国家近年来也纷纷出台了丰富的税收优惠政策。
四、学前教育政府投入绩效的比较分析
学前教育公共服务的供给不能简单地通过扩大学前教育财政投入规模来解决。确保学前教育政府投入的公平性和有效性，已经成为世界各国促进学前教育服务发展的主要目标。
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确保财政投入的公平性
为了保证学前教育投入的公平，新西兰教育部门要求学前教育机构必须对其所提供的学前教育服务儿童年龄、数目进行详细的记录。这些记录事后需要至少1名幼儿的监护人进行签字确认，保证记录的准确性和有效性。填写的儿童信息，将与学前教育机构的经费资助息息相关，根据提供服务的幼儿数来决定财政拨款的数量。学前教育机构需要定期报告财政经费的支出情况，教育部也会对各机构资助经费进行审计，确保学前教育机构资金使用的合法性。美国政府在向符合条件的地区和机构拨付财政资金以后，还会委派调查小组对各州、地方机构的经费使用情况进行审核，对较好地利用财政资金完成目标的机构给予奖励，对使用效果较差的机构追究相应的责任。
2.将财政投入与学前教育机构质量挂钩
美国的学前教育评估分为一年一次的学前教育机构自评和三年一次的政府统一评级。评估的具体项目既包括像师生比、教师教育水平等反映“结构性”的指标，还包括许多“过程性”的项目，包括教学计划的制定、师生互动状况等。为了保证评估结果的有效性，各州还建立起了相应的质量评级的激励与问责机制，并采取了一系列的财政鼓励举措来提高学前教育单位对服务质量评估的积极性。较为普遍的做法是在质量评级与促进系统中加入“分级补贴”的内容，即按照评级的结果，给予各机构数额不等的资金补贴[11]。2005年，新西兰政府为了促进办学机构聘请高质量的学前教育教师、提高学前教育服务质量，将注册教师数目加入衡量学前教育办学机构的服务质量的衡量指标，注册教师越多的单位将获得更高的财政资金支持。
3.注重各方力量在学前教育资金绩效提升中的作用
英国学前教育服务质量的评估主要根据“英国教育及儿童服务与技能标准办公室”制定的督导评估指标进行考核。评价根据各幼儿园在幼儿发展情况、托幼机构教育质量、托幼机构领导和管理的有效性、幼儿发展的需要是否得到满足四个方面的内容进行，分为优秀、良好、一般和不合格四个等级。幼儿家长可以登录教育标准办公室的网站，查询每一个幼儿园的完整信息、督导评价的报告以及其他家长的投诉等，选择安全、可靠的幼儿教育机构[12]。除英国以外，澳大利亚政府要求幼儿园对等级证书颁发、监测报告发布和监测数据等信息进行公开，供社区家长参考。芬兰政府对幼儿园的服务评价中则直接包括了家长满意度调查以及幼儿成长档案评价等内容[13]。
五、国际经验与借鉴
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厘清政府和市场提供学前教育服务的边界
政府对学前教育管理的混乱以及市场资源配置的无序会造成效率的损失、公平的缺位，直接制约着我国学前教育事业的健康发展。目前我国社会公众对学前教育的需求是多层次的，政府有限的投入如何发挥最大的效用是值得考虑的问题。学前教育公共服务提供过程中，政府和市场如何协调配合至关重要，一般来说政府的职责应当定位于创造平稳、有序、健康的学前教育市场运行环境。一方面，政府需明确自身在学前教育投入中的职责，加大对基本学前教育服务的投入；另一方面政府需要适时出台促进学前教育事业发展的相关政策，吸引社会资本进入学前教育市场，降低民办幼儿园的办学成本，引导民办园向普惠园的方向发展；最后，政府还需要做好对学前教育机构教学质量、教学安全等方面的审查，对幼儿园之间的竞争加以梳理和引导，避免无序竞争等低效率状况的发生。
2.保证政府对学前教育投入总量的充足性
加大学前教育经费投入是保证学前教育事业顺利发展的重要条件。2011年，我国财政性教育经费占GDP的比重为0.09%，占全国教育经费总投入的比重2.24%，生均学前教育经费为4439.98元。尽管近些年来，学前教育生均支出、学前教育财政经费占GDP的比重以及学前教育经费占财政教育经费总投入的比重三项指标均有所上升，但与同年西方国家相比仍有不小的差距。到2012年我国教育经费支出占GDP总额比例超过4%，但学前教育经费投入与义务教育、高等教育等其他层次教育经费投入相比，到2011年仅为0.085%的数额显然较低。为此，政府需要尽快提高学前教育财政投入水平，积极研究出台奖励幼儿园发展的税收优惠政策、对幼儿园和幼儿家长的财政补贴政策，吸引多方资本进入学前教育市场，尽快构建一个保障学前教育财政支出稳定性和合理性的长效机制。此外，中央和省级政府应继续加大对落后地区的转移支付力度，均衡地区间的差异，有效平衡各地区幼儿园在经营中的资金短缺。
3.提供多元化的学前教育政府投入方式
学前教育不仅要保证投入总量上的充足，也要保证投入方式上的合理。根据经济学的基本原理，无论采取什么样的投入方式，只要能满足大众的需求，在保障基本公平的前提下达到良好的效率都是可行的。从相关国家做法可以看出，不同国家之间政府投入采取的方式并不相同。就我国来看，幼儿园在基础设施、教材资料、师资培训等方面的支出可以采取统一税收优惠补贴标准，并将这种标准以法律的形式加以确认。此外，各地区可根据当地学前教育事业发展的实际情况，积极采取适合本地区的政府投入方式，在扶持普惠性民办幼儿园方面有举措、有投入的地方政府，中央应当及时给予奖补。
4.切实提高政府提供学前教育的绩效水平
对今后学前教育生产对象的选择有必要进行严格的鉴定，并对鉴定的结果进行公开，引入“优胜劣汰”的竞争机制，决不允许不合格的幼儿园参与到政府购买学前教育服务当中来[14]。应当充分发挥政府、企业和社会公众三方的力量，由内而外形成一个多中心的动态监督体系，建立绩效评估机制，重视绩效评估结果的反馈与应用。要立足于群众需求，改变过去“政府配餐”，“百姓买单”的方式，根据经济社会发展的情况和群众的需求导向及时调整政府提供学前教育服务的“菜单”、“目录”，保证学前教育服务对象的合意性，使得学前教育服务质量朝着良性的方向发展。
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