营利性民办学校已经呼之欲出
然而,作为法律支撑的民办教育促进法的修改却两度被搁置——既没有随着去年底的教育法修改一揽子通过,也没有在今年4月交付表决。
“原来之所以要修订教育法和高等教育法,其中非常重要的背景就是为了配合民办教育促进法的修订。”浙江大学教育学院民办教育研究中心主任吴华感慨说,现在“配角”通过了,“主角”退隐了。
涉及民办教育营利性和非营利性的分类管理是本轮修改最重要的内容,这种区分被认为将彻底改变中国民办教育的现有格局。
4月26日在北京发布的2016教育蓝皮书指出,中国民办教育自去年开始正在经历最为重大的一次变革。
突破:营利性民办学校将出现
上私立学校很贵?上培训班很花钱?不管现实生活中人们如何认为,在过去,中国的民办学校是不允许以营利为目的的,至少在法律层面上确实如此。
这种限制行将突破。
包括教育法、高等教育法、民办教育促进法的教育法律一揽子修正案,于去年8月经国务院讨论通过后进入全国人大常委会会议议程,前两者于去年底的十二届全国人大常委会第十八次会议上通过,民办教育促进法则暂缓交付表决。
新修订的教育法删除了原来“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定,高等教育法则删去了原来“不得以营利为目的”的规定。
按照目前公布的民办教育促进法修正案二审稿,民办学校可以自主选择登记为营利性法人或者非营利性法人,并享受相应优惠政策。
“允许营利性民办学校合法存在是教育一揽子法律修订的一大亮点和重要突破。”中国教育政策研究院办学体制改革研究中心副主任、无锡太湖学院高教研究所所长阙明坤说。
业界认为,此次修法的重点实际上就是营利性和非营利性学校的分类管理,根据分类不同,在税收、土地、管理方式、支持政策上予以一定区别。
在过去的几十年间,中国的民办教育已有长足发展,根据2016中国教育发展报告的数据,目前在学前教育领域民办已超过公办成为学前教育服务的主要提供者,但长期以来民办教育机构仍然面临着定位不清的困惑,有着收费不菲的社会印记,戴着不许营利的帽子,同时规定着“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。
不过,如何取得合理回报在实践中一直存在执行难题,“事实上,一方面合理回报制度一直没有明确具体的规则依据可供遵循,可操作性不强;另一方面,民办学校无论是否具备条件,也大多因制度缺失而不能取得或名正言顺地取得回报”,吉利集团董事长李书福一语道出了这种现实尴尬。
此次修订,立法者决定正视这一现实问题。
“营利性和非营利性分类,这将彻底改变中国民办教育现在的格局,这是非常重要的变革。”吴华断言,虽然民办教育促进法修正案尚未通过,但教育法的修订、慈善法的出台,已使整个教育法律的大背景发生了根本改变,营利性民办学校的出现已成定局。
民办教育促进法草案在一审二审时均因分歧过大而未提交表决,吴华告诉记者,目前核心的争议主要集中在四个方面,即民办学校的法人属性、非营利性民办学校的分类标准、对现有民办学校的补偿方案和分类之后的扶持政策。其中,非营利性民办学校的分类标准学界的分歧还非常大,而补偿方案目前还没有得到充分的讨论。“分歧会照样存在,也没有妥协和消除的迹象,但如果民办教育促进法修正案在6月提交表决,通过是大概率事件。”
争议:哪种方案好
早在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中,就提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。全国人大常委会对民办教育促进法修正草案修改情况的说明中也提到,民办学校分类管理改革是此次三法修改的重要内容。
吴华透露,分类管理中最重要的内容是关于分类的标准,这已经讨论了5年,围绕投资者是否能够以及如何取得回报形成了四种方案:第一种是财政部方案,最核心的内容是非营利性民办学校在存续期间,举办者不得获取经济利益,终止办学后举办者不得对清算后的学校剩余资产要求财产权利。这也是国际通行的惯例;第二种是教育部方案,1997年即已提出,规定投入的可以取回;第三种即浙江省方案,非营利性民办学校举办者可以获得以实际出资为依据的银行一年期贷款利率两倍的奖励,在清算后的剩余资产中拥有实际出资的财产权利;第四种是将民办学校按照企业处理。
2010年以来,教育部推动在上海、浙江温州等地开展民办学校分类管理改革试点,其中温州模式最引人关注。蓝皮书指出,试点以来温州政府对民办教育的专项奖补资金和购买服务资金达到近6亿元,是试点前的350%,2015年温州参加改革试点的学校总数达到537所,登记为非营利性民办学校的443所,营利性民办学校94所。
蓝皮书介绍,温州试点取得的成效引起了全国各地的纷纷仿效,去年已有多个地方出台了民办学校分类管理的政策文件。
不过,年初国务院常务会议通过的《关于鼓励社会力量举办教育,促进民办教育健康发展的若干意见》(俗称“30条”)并没有采用温州方案,而是采用了前述的第一种方案(以下简称国家方案)。
吴华分析说,国家方案之所以没有选择温州模式,很重要的一个原因,在于我国涉及非营利性组织的相关立法和政策都是按照国际惯例的,如果在教育领域作出突破,就会破坏国家的法治统一原则。
“虽然国家对非营利组织并没有专门立法,但在企业所得税法、民间非营利组织会计制度、民办非企业单位登记管理暂行条例等法律文件中都有相关规定,全国人大如果采纳温州试点方案,将会导致法律体系内部关于非营利组织定性的法律冲突。”吴华对记者解释说,解决这种冲突,理论上不排除在非营利组织定性上调整其他法律规范或创立新的法律规范的可能性,但从目前公布的民办教育促进法修正案草案二审稿来看,全国人大选择了采用现行法律既有成说的修法策略。
不过,吴华进一步介绍说,温州试点得到了国家明确授权,温州方案是温州根据当时当地的社情民意从促进民办教育发展的角度进行的地方政策创新,无论在程序上还是在法理上都是合情、合理、合法的。倒是许多后来效仿温州的地方实际上是无权对民办学校按营利性和非营利性进行分类和实施行政许可的。
呼求:自主与公平
“正在修改的民办教育促进法,提交人大常委会两次审议没有通过,在民办教育界引起较大震动,准确地说是担忧与不安。”全国政协委员任芳今年在她的提案案由中这样写道,她的另外两个身份是中国民办教育协会副会长和西京学院院长。
这样的声音并不少,阙明坤也撰文呼吁:中国民办教育最大的特点就是投资办学而非捐资办学,修法一定不能脱离这一实际,忽视国情。当前,修法过程中争议最大的就是投资者权益保护问题,反对声最激烈的也是民办教育投资者群体。
许多民办教育业内人也表达了他们的期待,去年底教育法律一揽子修正案草案在全国人大常委会分组审议时,列席会议的全国人大代表、宇华教育集团董事长李光宇就呼吁从事学历教育的营利性民办学校享受比高新技术企业更大的税收优惠,他举例说,软件企业综合税率只有5%,难道我们的教育不应该比这些企业更低一点吗?“尤其是从事学历教育的,投资规模大,回收周期长,商业色彩化较弱,即使是营利性,也应该本着鼓励扶持民办教育的大原则区别对待。”
业内人士还呼吁,营利性民办学校也应该享受税收、土地等方面的优惠政策。吴华告诉记者,这也是学界普遍的观点,即加大对民办教育的扶持,非营利性民办学校应该享受公办学校同样的政策扶持,营利性民办学校应该享受减免税等产业扶持政策。
“民办学校非营利性与营利性分类顺应民办教育发展的国际惯例,也是势在必行,有利于我国教育类型的多元结构体系的建立。”任芳认为,但营利与非营利的区别在于投资人或者举办者是否取得利益,并不影响民办学校的公益性质。因此,修法把举办者与学校的诉求分开考虑,才合乎立法的促进作用。(法治周末)
本期编辑:果果
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