安康市人民政府办公室印发《安康市“一老一小”整体解决方案》

一、实施背景

（一）发展基础
??安康市位于陕西省东南部，秦巴腹地，汉水之滨，行政区划辖8县1市1区，总面积2.35万平方公里，2020年底户籍人口303万人，常住人口249万人，生产总值1089亿元，财政一般公共预算收入28亿元，城乡居民人均可支配收入分别达到28247元和11288元。先后被确定为国家级首批医养结合试点市、第五批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点市、全省唯一的生态健康养老试点城市。“十三五”期间，编制完成了全市生态健康养老产业、社区居家养老发展规划，出台了加快发展养老服务业、全面放开养老市场、加快推进医养结合、居家和社区养老服务改革试点、3岁以下婴幼儿照护服务发展等实施意见或方案，制定了社区日间照料中心、农村互助幸福院、民办养老机构建设以奖代补、运营补贴办法以及托育机构登记和备案实施细则等系列文件。截止2020年底，全市建成社区日间照料中心64个、农村互助幸福院1345个、民办养老机构23家、生态健康养老示范园30个，养老总床位25261张，其中护理型床位2781张，每千名老人拥有养老床位49张，居全省第一。拥有养老护理员5000余人、平均年龄51岁，每万名老人平均拥有60名专业照护人员，机构养老人均服务10名老人，专业培训率占50%。纳入托育机构信息管理系统80家、备案27家，省级婴幼儿照护服务试点机构19家，开放托位3379个，每千人口拥有托位1.36个，宁陕县推行儿童早期教育全覆盖被列为全国示范，镇坪县普惠托育服务覆盖率位居全省前列，托育从业人员410人，其中保育员占36%、拥有育婴师资质44人。
（二）问题和挑战
??“十三五”期间，养老托育服务取得一定成效，但仍存在一些矛盾和问题。一是供给不足与发展不平衡并存。城镇养老机构床位缺口巨大，城乡护理型床位占比低，无法满足失能、半失能老人需求。婴幼儿托位不足，多数县（市、区）亟待增加服务供给。二是普惠服务保障不足。地方财力有限，仅限于保障公办兜底养老机构基本运营。普惠型养老托育服务尚未建立财政补偿机制，市场化运营成本大，收费高。三是城镇养老托育可及性不高。城镇缺少兜底型养老机构，社区和住宅小区基本未配备养老托育服务设施。四是养老托育服务质量不高。城乡养老托育机构设施简单，医养康养融合程度不高，老年教育、科学育儿指导未全面开展。五是养老托育专业人才匮乏。大多数从业人员年龄偏大，学历和工资偏低，职业认同和技能水平不高。
（三）发展趋势
??根据第七次全国人口普查结果，安康市人口年龄结构呈现中度老龄化，城镇老龄人口增长趋势明显。60岁及以上人口52.3万人，占常住人口的20.98%，分别高出全国和全省平均水平的2.28个、1.78个百分点。其中，65岁及以上人口37.2万人，占常住人口的14.94%，分别高出全国和全省平均水平1.44个、1.62个百分点。0-3岁婴幼儿6.5万人，占常住人口的2.61%。据测算，到2025年全市60岁以上、65岁以上老人占比将达27.34%和20.62%，0-3岁婴幼儿逐年递减到4.5万人，总体上呈现老年人口逐年上升、婴幼儿人口逐年平缓降低，即老龄化与少子化并存。安康养老托育建设任重道远，重点是补短板、强弱项、提质量。“十四五”期间，党和国家实施积极应对人口老龄化国家战略，按照“价格可负担、质量有保证、运行可持续”的原则，发展普惠养老托育服务体系建设，为破解安康“未富先老”问题带来机遇。特别是习近平总书记前来安康考察作出“人不负青山，青山定不负人”的科学论断后，安康市委市政府积极落实重要讲话、重要指示精神，依托秦巴山水区域特色和富硒资源禀赋优势，重点扶持生态旅游、富硒产业等千亿级支柱产业，全力建设西北生态经济强市和汉江生态经济带主要节点城市，力争建成养老托育服务高质量发展高地、改革试点的示范、幸福民生标杆。

二、总体要求

（一）指导思想
??以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻二十大精神，深入践行新发展理念，坚持以人民为中心，坚持家庭为主、属地管理、政策引导、普惠优先，以扩大服务供给、健全服务体系、优化发展环境、完善政策保障为着力点，突出安康优质生态禀赋，更好发挥各级政府作用，更充分激发社会力量活力，促进养老托育服务提质扩容、均衡布局、健康发展。
（二）基本原则
??坚持公益性。落实政府在养老托育方面保基本的公益性职能，补充供给、健全机制、增加保障，真正实现公益兜牢底线。
??落实普惠性。面向社会大众提供价格可承受、质量有保障、运行可持续的养老托育服务，确保质优价廉的普惠性养老托育占主体地位。
??增强可及性。优化社区养老托育服务有效供给，提高机构覆盖率，打造一刻钟养老服务圈，提供全托、周托、日托、临时托、小时托及助餐、助医、助洁、助浴、助行、助急等服务。
??体现多元性。加强政策引导，发挥市场配置资源主体作用，规范市场监管，简政放权、优化流程、降低成本，强化医养结合、康养融合、智慧整合，突出投资主体多元、服务需求多元，不断满足人民日益增长的养老托育需要。
（三）总体目标
??到2025年，全市基本建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老托育服务体系，人民群众多样化、多层次服务需求得到进一步满足。全市养老服务床位总量达到3万张，护理型床位占比达到60%以上；全市0-3岁婴幼儿托位1.2万个，每千人口托位数不低于4.73个，普惠型托位占比不低于80%，3岁以下儿童系统规范管理率达到80%以上。（具体指标详见原文中表1、2）

三、重点任务

（一）健全完善服务体系
??1.加强科学规划布局。制定全市“十四五”养老服务、托育服务发展规划，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系，建立主体多元、依托社区、优质普惠的托育服务体系。加强各类规划衔接，新建居住小区按人均用地不少于0.1平方米配建社区养老服务设施，每百户不少于20平方米，每千人口不少于10个托位配建托育用房，并做到同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。到2025年，新建城区、新建居住区配套建设养老服务设施达标率100%。（责任单位：市民政局、市卫健委、市自然资源局、市发改委、市住建局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??2.统筹城乡机构建设。已建成居住区养老托育服务设施未达标的，通过新建、改建、购置、置换、租赁、改造等方式予以补充完善，腾退公产房优先用于养老托育。提升改造乡镇敬老院、幸福院，促进村级互助养老服务网点建设，为农村居家老人提供助餐、照料等服务。建设综合养老服务中心，提高农村失能失智、特困人员集中照护能力。鼓励农村利用闲置公产资源建设非营利性托育机构。到2025年，每个县（市、区）至少有1个失能特困人员集中照护中心，1-2所公办托育机构，每个街道至少建设1个具备综合能力的社区养老服务机构，社区老年人日间照料设施覆盖率高于90%。（责任单位：市民政局、市卫健委、市财政局、市自然资源局、市住建局、市市场监管局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
（二）优化服务有效供给
??3.筑牢兜底保障底线。坚持公办养老机构公益属性，确保兜底保障床位供给，推进敬老院护理型床位建设。以失能失智、高龄、空巢独居、计划生育特殊家庭、重度残疾等特殊困难老年人为重点，建立健全城乡特困老人供养服务制度、入住综合评估制度、社区居家基本养老公共服务项目清单制度，加大养老机构补贴力度，确保有意愿入住机构的特困人员全部实现集中供养。（责任单位：市民政局牵头，市财政局、市残联配合，各县<市、区>人民政府负责）
??4.增强家庭照护能力。强化家庭养老育幼主体责任，鼓励开展隔代照料、家庭互助照护。支持基层医疗卫生机构为居家老年人、婴幼儿家庭提供基本公共卫生服务和医疗护理服务，深入推进家庭医师签约服务，探索设置“家庭养老照护床位”并给予补贴。探索建立家庭托育点登记备案制度。加强居家养老、家庭育儿的服务指导，开展家庭照护技能和心理支持培训。推广建立“物业+养老”“家政+养老”“机构+社区”模式，提升互助养老水平。（责任单位：市民政局、市卫健委、市财政局、市住建局、市市场监管局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??5.强化居家社区服务。建设集养老、托育、家政、健康等于一体的社区服务综合体，大力发展社区助餐、助洁、助医、助行、助浴、助急、日间照料、康复护理、精神慰藉、育幼指导等嵌入式养老托育服务。推进养老服务中心建设，支持专业养老托育机构进社区、进家庭，加快老旧小区和老年人居家适老化改造，构建居家社区一刻钟养老服务圈。支持社区养老服务机构设置护理站、医务室，基层卫生服务机构建设康复、护理、安宁疗护床位和精神关爱服务点。开展政府购买居家养老托育服务试点，探索实施农村“邻里互助”养老服务和专兼职婴幼儿照护服务指导员制度。到2025年，积极培育2-3个社区连锁养老托育服务品牌，推行社区居家养老托育设施实现社会化运营，养老服务机构实现家庭上门服务，特殊困难老年人月探访率达到100%，每年至少开展1次护理员、婴幼儿照护服务指导员技能培训。（责任单位：市民政局、市卫健委、市住建局、市财政局、市自然资源局、市人社局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??6. 扩大普惠服务供给。实施普惠养老托育专项行动，通过提供场地、减免租金、人才培养、财政补贴等方式，引导社会力量建设普惠型养老托育服务机构，提供价格适中、方便可及、质量可靠的普惠性服务。支持妇幼保健、社区卫生服务机构、家政企业扩大育儿服务，鼓励有条件的幼儿园开办2－3岁幼儿托班，支持产业园区、机关企事业单位、小区物业单独或联合举办托育机构，扩大普惠托育机构覆盖面。鼓励支持有条件的公办幼儿园、学校以拓展业务范围或注册独立法人机构等方式，提供公办普惠性婴幼儿照护服务。探索建立普惠服务标准，完善考核评价机制，认定一批示范性普惠养老托育机构，按照以奖代补方式给予扶持，支持专业化、品牌化、连锁化发展。完善普惠价格形成机制。（责任单位：市民政局、市卫健委、市财政局、市人社局、市教体局、市市场监管局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??7.提升机构服务水平。建立健全居家、社区、机构相衔接的失能失智老年人长期照护服务体系，加快发展护理型养老机构。支持基层医疗卫生机构建设老年长期护理床位、养老服务机构建设失能失智照护专区。探索政府购买服务、委托管理、星级评定等方式，改善公办养老托育机构管理运营水平，提高入住率。引导社会资本建设中高端养老托育机构，满足不同层次服务需求。支持康复辅助器具社区租赁服务发展。（责任单位：市民政局、市卫健委、市财政局、市市场监管局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
（三）构建融合发展格局
??8.促进康养融合发展。发挥安康中医药、富硒资源独特优势，支持面向老年人的生态康养旅游、健身休闲、秦巴中药、富硒食品、养生保健、健康管理等新业态深度融合，发展旅居型养老服务，打造一批健康养老产业集聚区,培育一批健康养老产业基地，集中力量建设城东医疗健康产业园、秦巴区域职教实训基地、中药康养产业、富硒食品产业等重点项目、重大平台。到2025年，力争创建森林康养建设单位或者示范基地（试点）6个、生态康养示范区5个、旅居养老示范基地20个、医养结合核心区10个以上，着力把安康打造成西北最佳生态宜居的健康养老之城。（责任单位：市民政局、市卫健委、市发改委、市文旅广电局、市农业农村局、市林业局、市乡村振兴局、市商务局、市教体局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??9.推动医养有机结合。支持有条件的养老机构按规定申请或与公立医院合作设置各类康复医院、护理院、中医医院等医疗卫生机构，为失能失智老年人提供所需的医疗护理和生活照护服务。养老机构内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站实行备案管理。鼓励医疗卫生机构申办养老机构，医疗机构可通过变更登记开展养老服务。鼓励各级医疗卫生机构与养老机构签约合作，开通就诊“绿色通道”。支持社区日间照料中心与社区卫生服务中心、农村互助幸福院与村卫生室统筹建设。推动二级及以上医疗机构开设老年医学科。鼓励社会力量为老年人提供专业化医养服务。将养老机构内设医疗卫生机构纳入医联体管理，合理核定养老机构举办的医疗机构医保限额。医疗机构转型为养老护理机构，对符合条件的按规定享受相应补贴政策。开展老年认知障碍友好社区建设试点，探索在养老服务机构设置认知症障碍照护床位，试点二级及以上医院开设安宁疗护站。充分发挥中医药作用，开展社区居家中医药健康养老服务。80%以上的综合医院、康复医院、护理院和基层医疗卫生机构成为老年友善医疗卫生机构。（责任单位：市民政局、市卫健委牵头，市医保局、市行政审批服务局配合，各县<市、区>人民政府负责）
??10.培育智慧养老托育。加快可穿戴、便携式监测、居家养老监护等智能养老设备以及老年人适用产品和技术研发、创新及应用。创新发展智慧健康养老服务，实施“互联网+养老”行动，培育智慧健康养老服务企业、社区和机构，解决老年人“数字鸿沟”等问题。建设智慧养老托育产业信息服务平台，构建智慧养老决策支持系统、政府监管系统，创建“智慧养老院”“智慧托育机构”，建立老人和婴幼儿测评系统。建设安康市智慧养老托育产业信息服务平台和市级全民健康信息平台，有需求的特殊老年人安全监测率达95%，城镇社区智慧养老服务机构设施覆盖率均达30%。（责任单位：市工信局、市民政局、市卫健委、市科技局、市商务局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??11.完善教育体系建设。支持各类院校、机构、社会组织等主体举办老年大学，支持养老服务机构建设学习点，构建老年教育便利快捷的教学圈。整合老年教育资源，发展线上学习、互动交流，开展老年人运用智能技术专项培训，发展互联网直播互动式家庭育儿服务。到2025年，实现县（市、区）老年大学全覆盖、婴幼儿家长科学育儿指导率达95%。（责任单位：市民政局、市卫健委、市委老干局、市教体局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）

四、保障措施

（一）强化要素保障支持
??12.加强设施用地保障。优先保障养老托育服务机构、设施建设用地，安排在合理区位。新增用地指标适当倾斜养老托育机构。鼓励利用低效、闲置土地或商业服务用地等建设养老托育机构和设施。符合划拨用地目录的，采取划拨方式予以保障。非独立场所按照相关安全标准改造建设托育点并通过验收的，不需变更土地和房屋性质。（责任单位：市自然资源局牵头，市民政局、市卫健委、市住建局、市国资委配合，各县<市、区>人民政府负责）
??13.盘活利用存量资源。制定存量房屋和设施改造养老托育场所设施的建设标准、指南和实施办法，明确适用条件、办理流程、工作机制、建设标准、政策支持等。将符合养老托育场所建设标准的闲置公有资产和社会资源，优先用于发展普惠养老托育服务，各相关部门应给予政策支持。建立存量资源统筹利用“一事一议”协调机制，通过共同会商、专家咨询、第三方认证等途径，定期集中处置存量房屋和设施改造中规划、消防等手续办理、邻避民扰等问题。（责任单位：市发改委、市财政局、市民政局、市卫健委、市国资委、市自然资源局、市住建局、市应急管理局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??14.落实财税支持政策。实施普惠养老托育专项行动，积极争取中央预算内投资支持。严格落实养老服务机构建设和运营补贴，鼓励有条件的县（市、区）探索开展普惠托育机构运营补贴。对吸纳符合条件劳动者的养老托育机构按规定给予社保补贴。全面落实养老托育服务机构有关税收优惠、行政事业性收费减免和建设补助、运营补贴等优惠政策。严格落实养老托育机构用水、用电、用气按照居民生活类价格标准收费。市财政每年拿出1500万元支持养老、托育事业发展，每年补助养老服务事业的福利彩票公益金不低于60%。（责任单位：市财政局、市民政局、市卫健委、市人社局、市税务局、市发改委按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??15.强化人才队伍建设。将养老托育人才培养纳入全市职业教育体系规划，大力发展学历教育、非学历培训、国际留学项目、家庭照护者“四位一体”养老托育人才培养。支持本科、高职、中职学校开设养老托育相关专业，支持安康职业技术学院建设秦巴区域康养实训基地、康养产业学院，将养老托育纳入全市职业技能培训补贴范围。开展职业技能等级试点、推广“1+X”养老托育服务资格证书，依法逐步实行从业人员职业资格准入制度，广泛组织技能竞赛，探索建立养老护理员岗位补贴、从业年限补贴制度。探索构建农村特色托育服务模式，组建由妇幼医护、幼儿教师、有育儿经验的志愿者、公益性岗位人员组成的托育机构师资队伍，定期开展婴幼儿看护指导服务。到2025年，分别培训养老、托育从业人员各5000人次，养老托育从业人员培训率达100%，培训养老机构、托育机构负责人150人左右。（责任单位：市教体局、市民政局、市卫健委、市发改委、市人社局、市财政局、安康职业技术学院按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??16.提升金融服务质效。鼓励银行业金融机构开发养老托育特色信贷产品，支持符合条件的养老企业通过专项债券融资，积极发挥担保增信机构作用，为普惠型养老托育服务企业融资提供增信支持。支持保险机构开发相关责任险、养老托育机构运营相关保险及长期照护商业保险等产品，在1-2个县（市、区）试点探索长期护理保险制度，建立第三方评价评级机制。（责任单位：市金融办、人行安康中心支行、安康银保监分局、市民政局、市卫健委、市发改委、市医保局、市财政局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
（二）落实政府主体责任
??17.强化组织领导。成立由市长任组长，分管副市长为副组长，市级相关部门、中省驻安有关单位以及各县（市、区）人民政府主要负责人为成员的“一老一小”整体解决工作领导小组。下设办公室，办公室设在市发改委。建立联席会议制度，定期研究解决重大事项、重要问题。（责任单位：市发改委牵头，市民政局、市卫健委配合，各县<市、区>人民政府负责）
??18.强化统筹协调。明确目标、细化分工，夯实责任、落实任务，建立常态化督导机制，制定具体举措，开展跟踪评估，加强监督管理。遴选积极性高、基础条件较好的县（市、区）开展积极应对人口老龄化综合创新试点、居家社区养老服务改革试点。将养老托育事业纳入市对县（市、区）、部门高质量发展考核指标体系。建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范为支撑、以信用监管为基础的新型监管机制和跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。加强养老托育服务宣传引导，营造政府支持发展、多方参与建设的浓厚氛围。发改、民政、卫健部门要加强跟踪分析，健全服务能力评价指标体系，督促指导整体解决方案落实，及时发现和解决突出问题。（责任单位：市发改委、市民政局、市卫健委按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??19.提升服务监管。深化养老托育服务“放管服”改革，完善机构设立办理指南，优化办事流程，实施并联服务，明确办理时限，实现“最多跑一次”。养老托育机构承担依法登记、备案承诺、履约服务、质量安全、应急管理、消防安全等主体责任。建立信用分级制度，依法惩戒严重失信的养老托育服务机构。将养老托育纳入公共安全重点保障范围，统筹做好疫情防控和生产经营活动，提升突发事件应急保障能力。（责任单位：市行政审批服务局、市民政局、市卫健委、市发改委、市市场监管局、市应急管理局按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）
??20.建设友好环境。传承中华传统美德，弘扬尊老爱幼社会风尚。支持各类社会组织、机构开展“一老一小”志愿服务。支持建立以普惠为导向多元主体参与的养老托育产业合作平台，在要素配置、行业自律、质量安全等方面发挥积极作用。加强老年友好型、儿童友好型城市和社区建设，加快推进无障碍公共基础设施建设，加强老年人和母婴配套设施服务，公共服务场所保留线下服务和人工服务，普遍设置专席及绿色通道。（责任单位：市民政局、市卫健委、市发改委、市住建局、市交通运输局、市文旅广电局、团市委、市妇联按职责分工负责，各县<市、区>人民政府负责）