安顺市人民政府办公室印发《安顺市 “一老一小”整体解决方案》

一、实施背景

（一）发展基础

    “十三五”期间，安顺市立足市情实际，按照保障基本、突出重点、持续发展的工作原则，因地制宜、分类指导，积极构建布局合理、配置均衡、优化整合的养老托育服务体系，着力推动养老托育服务快速健康发展。

    1.“一老一小”政策出台及执行情况。印发了《安顺市0-3岁儿童早期综合发展“苗圃工程”项目试点实施方案》《安顺市0-3岁儿童早期综合发展实施方案》《安顺市“十四五”养老服务体系建设和老龄事业发展规划》等系列文件，《安顺市“十三五”老龄事业发展规划》《安顺市“十三五”养老服务体系建设规划》确定的目标任务基本完成。

    2.“一老一小”床位数情况。截至“十三五”期末，全市累计建成社会福利院3个、老年养护楼6个、县级中心敬老院7个，乡镇敬老院53个、社区日间照料中心59个、农村幸福院238个，共计拥有养老床位数14503张，千名老年人床位数35张。2021年底3岁以下婴幼儿托位数3150个，每千人拥有托位数1.32个。

    3.“一老一小”市场主体发展情况。全市现有各类养老服务机构82个，医养机构达到10家，其中省级示范点6个。按运营性质分类：公办62个，公建民营16个，民办4个；按机构服务层级分类（民办不纳入分类统计）：县级及以上机构16个，乡镇级机构62个。按床位数规模统计：床位数80张及以上的35个，床位数40-80张的29个，小于40张的18个。按是否有护理型床位分类：建有护理型床位的机构16个，现有护理型床位1780张；按运营状态分类：实际收住有老年人的机构30个，其余未运营。机构总床位数6997张；养老服务设施298个（其中农村互助幸福院238个、日间照料中心60个），日间照料床位1285张。具有托育性质的机构81个，均为民营机构，已完成备案的托育机构16个。

    4.“一老一小”产业发展基本情况。全市特困集中供养人数418人，城镇职工基本养老参保人数达到31.36万人，城乡居民基本养老保险参保人数达到126.05万人。老年人权益保障和养老服务业发展等方面的法规政策不断完善；基本养老、基本医疗保障覆盖面不断扩大，保障水平逐年提高；以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成；老年宜居环境建设持续推进，老年人社会参与条件继续优化；老年文化、体育、教育事业快速发展，老年人精神文化生活日益丰富；老年人优待项目更加丰富、范围大幅拓宽，敬老养老助老社会氛围日益浓厚，老年人的获得感和幸福感明显增强。托育产业处于起步阶段，我市2岁及以下儿童基本以家庭照顾为主，公办幼儿园无富余资源，无法延伸服务小年龄段儿童。很大的托育需求催生了少量非正式的托管机构，主要以短时的早教活动为主，托管覆盖面小，总体供给不足。

（二）挑战和困难

    根据第七次人口普查结果，安顺市60周岁及以上常住老年人口39.29万人，常住人口3岁以下婴幼儿4.1万人，分别占常住人口数的15.9%、1.69%。据测算，我市大约在2030年前后迈入深度老龄化，老龄化程度届时可能达到30%，老龄人大量增加。全市入住养老机构老人1025人，占常住老年人口0.261%，床位使用率偏低，离全国2.54%的老年人入住机构养老的平均值差距较大。随着三孩政策的全面实施，3岁以下婴幼儿预计达到4.5万人，占常住人口数的1.87%，托位总量仅3150张。养老托育服务发展仍处于起步阶段，发展不平衡不充分问题仍然突出。当前我市养老托育服务领域面临着机构质量不高，社会化照护较低，有效供给严重不足，设施功能单一、运营成本高，运营管理不够规范，城乡之间、区域之间发展不均衡，产业化、市场化、社会化水平不高，行业自律和市场监管有待加强、养老托育人才队伍短缺、体制机制不完善和发展环境问题并存等问题。优化养老托育服务结构、健全运营管理机制、增强服务供给能力、落实保障政策措施是有效解决养老托育服务供需矛盾，实现“一老一小”高质量发展的关键突破口。

（三）新的机遇

    党中央、国务院就积极应对人口老龄化、优化生育政策促进人口长期均衡发展作出了一系列重大决策部署，为养老托育发展提供了重要的目标指向。健康中国、健康老龄化等国家战略，为老龄事业发展提供坚实的改革创新制度保障。《贵州省养老服务条例》等法规为养老事业和养老产业发展提供了政策支持、创造了发展机遇。市委市政府高度重视康养产业发展，全力打造“康养福地·瀑乡安顺”品牌，为养老服务等产业发展提供了新的空间。不断增强的城市经济实力，为应对老龄化、完善社会保障制度等提供了较强的经济基础和物质保障，老年人收入水平稳步增长、消费能力日益提升正逐步成为促进产业升级和经济转型的新亮点。随着三孩政策的全面实施，老年人口数、婴幼儿人口数占比的逐年提高，促使人民群众对养老、托育的服务需求不断增加，养老托育服务市场的持续壮大，是我市养老托育服务发展的重大窗口期。充分发挥政府引导作用，提升财政资金撬动能力，吸引社会资本积极参与，构建结构合理、机制健全、供给全面、服务高效、保障有力的养老托育服务新体系，将成为“十四五”时期我市养老托育服务发展的主要任务。

二、发展思路

    以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党中央、国务院和省委、省政府决策部署，坚持以人民为中心，以政府为主导，完善养老托育配套措施，充分发挥市场主体作用，优化养老托育营商环境。进一步扩大社会兜底养老服务，普惠养老托育服务机构的有效供给，加快完善养老托育服务市场体系建设，充分激发市场和全社会的活力，促进老龄事业与养老托育产业双轮驱动，挖掘发展新动能，构建与人口老龄化进程相适应的政策体系和社会环境，不断提升群众的获得感和幸福感。

三、主要目标

（一）整体目标

    “十四五”期间，通过“一老一小”补短板、强弱项、提质量，养老托育基础设施逐步完善、产品供给日益丰富、服务质量不断提高、产业结构更加合理，养老托育服务机构运营管理能力持续增强，行业发展标准化、规范化、专业化水平全面提升。以兜底保障为基础、普惠服务为主体、市场化推进为补充、居家社区相协调、医养康养相结合的养老服务体系基本构建完成。布局合理、机构规范、层次完备、特点突出、群众满意、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成，婴幼儿照护服务水平显著提升，人民群众对婴幼儿照护服务需求得到进一步满足，养老托育服务对经济发展的拉动作用明显增强。

（二）具体指标

    养老方面：“十四五”时期，全市60周岁老年人预计增长至45万人，全市各类养老服务床位数达到2.025万张，每千名老人床位数达45张，新增机构护理型养老床位2460张，机构护理型养老床位占比从18%提升至55%。其中，2021年，新增机构护理型养老床位660张，机构护理型养老床位占比达24.3%；2022年，新增机构护理型养老床位600张，机构护理型养老床位占比达43%；2023年，新增机构护理型养老床位600张，机构护理型养老床位占比达45%；2024年，新增机构护理型养老床位300张，机构护理型养老床位占比达50%；2025年新增机构护理型养老床位300张，机构护理型养老床位占比达55%。托育方面，“十四五”时期，全市0-3周岁婴幼儿预计达8.47万人，全市3岁以下婴幼儿托位总数达11300个，每千人拥有托位数4.5个。其中，2021年托位数3150个，每千人拥有托位数1.32个（已知基数）；2022年新增托位2350个，总托位数达5500个，每千人拥有托位数2.3个；2023年新增托位2400个，总托位数达7900个，每千人拥有托位数3.3个；2024年新增托位1700个，总托位数达9600个，每千人拥有托位数4个；2025年新增托位1700个，总托位数达11300个，每千人拥有托位数4.5个。

四、重点任务

（一）兜底线保障基本服务

    全面落实政府对于养老服务事业保基本的公益性职能，逐步将失能老人、特困老人、低保老人、计划生育家庭特殊家庭老人等重点群体全部纳入基本养老服务重点保障对象覆盖范围，确保有集中供养意愿的特殊困难老人实现应养尽养。到2023年，特殊困难高龄、失能、残疾老年人养老服务提供率达到50%，到2025年达到100%。特殊困难老年人、农村老年人月探访率达100%，城镇职工基本养老参保人数达到35万人，城乡居民基本养老保险参保人数达到127万人。全面落实产休假、男方护理假、3周岁以下婴幼儿的父母双方每年10天育儿假政策。积极推进生育津贴、免费接种、部分医疗补贴和个税专项附加扣除等补贴政策落实。开展新生儿访视、健康体检、家庭育儿教育、预防接种、疾病防控等基本公共卫生服务。加快推进安顺市公益性托育体系建设，大力支持公办幼儿园、乡镇卫生院、国有企事业单位等机构依托现有场地、设施和资源，新建、改扩建托育服务基础设施，就地增设托育服务功能，就近解决辐射范围内群众、职工的托育服务需求。（牵头单位：市民政局、市卫生健康局，责任单位：市人力资源社会保障局、市发展改革委、市财政局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（二）促普惠扩大有效供给

    制定《安顺市基本养老服务清单》，对不同老年人群体分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助等适宜服务。开展普惠养老托育城企联动专项行动，支持培训疗养机构改革转型发展养老，支持医疗机构开展医养结合服务，普惠性基本养老和托育服务由政府、家庭、个人合理分摊，通过政府给政策、企业降价格、使用者付费的方式，构建价格可负担、质量有保障、运行可持续的普惠性养老托育服务发展体系，对低于市场养老床位价格的部分适当给予一定补助，逐步满足兜底保障范围外中低收入家庭老年人的普惠性养老服务需求。制定《普惠性托育服务机构认定管理暂行办法》，支持和引导市场化托育机构向普惠性转型，对普惠性托育服务机构开展集中认定，纳入台账进行管理。（牵头单位：市民政局、市卫生健康局，责任单位：市发展改革委、市财政局、市市场监管局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（三）提质量市场化协同发展

    立足安顺市独有的气候、环境等资源禀赋，打造“康养福地·瀑乡安顺”品牌，进一步完善招商引资政策，以安顺经开区为试点，以高端养老市场个性化、定制化、多元化的养老服务需求为导向，培育引进一批运营规范、服务专业、引领带动能力突出的养老托育服务优强企业在安顺布局设点或托管经营。建设一批具有推广价值的标准化示范区域和质量有保证、服务优质、诚实守信的养老托育骨干机构，充分发挥示范引领、辐射带动作用，不断提升养老托育服务质量。出台安顺市《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的实施意见》，推进形成高效规范、公平竞争的养老服务统一市场，持续优化营商环境，引导激励养老服务机构诚信守法经营、积极转型升级，促进养老服务高质量发展。到2025年，建成健康示范养老基地1个，示范性康养产业群1个，各县（区）建设完成1个以上具有引领示范辐射周边的托育服务机构。（牵头单位：市民政局、市卫生健康局，责任单位：市发展改革委、市市场监管局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（四）强化居家社区服务

    加快社区养老托育服务设施布局，大力推进城市新建城区、新建居住（小）区按每百户不少于20平方米的标准配套建设社区养老服务设施，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步无偿交付民政部门使用。大力推进老旧城区、已建居住（小）区按每百户不少于15平方米的标准配置符合建设使用标准的居家社区养老服务设施，构建“15分钟养老服务圈”，重点打造枢纽型的社区养老综合体。支持小规模、多功能、专业化的社区嵌入式养老机构建设。加强社区养老托育服务设施与社区综合服务设施的整合利用，通过公开招标方式委托从事养老服务的社会组织运营。到2025年，基本实现居家社区养老服务网络全覆盖，80%的户籍老年人就近得到精准、可预期的养老服务。每百张养老床位配备1名社会工作者，新建城区和新建居住（小）区配套建设养老服务设施达标率达100%，建成城乡老年友好型社区100个，65岁以上老年人城乡社区管理服务率达到国家要求。建成城市儿童友好型社区2个，城乡社区托育服务覆盖率达80%，科学育儿知识普及率达95%。（牵头单位：市民政局，市卫生健康局，责任单位：市发展改革委、市妇联、市住房城乡建设局、市自然资源局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（五）促进医养康养结合

    制定发布县域养老服务设施布局专项规划，进一步完善区域卫生规划，推动社区综合养老服务中心与社区卫生服务站、护理站或其他医疗设施同址或邻近设置。进一步打通医养资源，完善激励机制，支持各类医疗卫生机构与养老服务机构以多种形式开展合作。在养老机构和医疗卫生机构之间，普遍开通双向转接绿色通道。推动部分基层医疗机构向护理康复职能转型，提高基层医疗卫生机构康复护理床位占比。对养老机构内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理。鼓励有条件的养老机构承接医疗机构内需要长期照护的失能老年人。鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多机构执业。推进基层医疗卫生机构与老年人家庭建立签约服务关系。大力发展中医药健康养老服务，允许并鼓励中医医师在养老机构提供中医保健咨询和调理等服务。到2022年，所有养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，二级及以上综合性医院设老年医学科比例达到50%。到2025年，所有医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道，养老机构和医疗卫生机构合作率达到100%，全市创建省级医养结合示范县（区）2个以上。（牵头单位：市卫生健康局、市民政局，责任单位：市发展改革委、市自然资源局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（六）积极发展老年大学

    支持安顺学院、安顺职业技术学院、安顺市民族中等职业学校与市老年大学开展教学合作，结合老年人教育和就业需求，向老年人提供教育和职业技能培训服务。拓宽资源整合渠道，充分整合利用各类文化馆、体育馆（场）、闲置校舍等资源用于老年教育教学。将老干部活动中心、老年体育活动中心整合作为老年教育的学习活动场所。积极推动各级社区教育指导中心开展老年教育活动。努力提升市、县（区）老年大学办学水平，切实发挥示范引领作用。巩固提高乡（镇、街道）老年学校办学质量。抓好村（社区）老年学校覆盖面。到2025年，市、县（区）老年大学常年在校学员容量分别达到4000人、2000人以上，乡（镇、街道）老年学校巩固率达100%，50%以上的行政村（社区）建有老年学校（老年大学学习点）并正常开展学习活动，逐步健全社区老年学校办学网络。（牵头单位：市老年大学、市教育局，责任单位：市民政局、市住房城乡建设局、市自然资源局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（七）加强人才队伍建设

    鼓励安顺职院开设老年医学、老年护理、婴幼儿保育等相关专业或相关课程，支持安顺市民族中等职业学校建设养老护理实训基地，深化产教融合、校企合作，培育技术技能型应用人才。将养老托育从业人员列入急需紧缺职业（工种）目录，按照国家职业技能标准，加强从业人员岗前培训、“回炉”培训、岗位技能提升培训、转岗转业培训和创业培训，全面提升从业人员专业化水平。推动青年文明号、五一劳动奖章、巾帼标兵等表彰向养老托育服务机构及从业人员倾斜，切实提升养老托育服务从业人员的自尊心、自信心和荣誉感。到2025年，累计培养保育员、养老护理员、育婴师等专业技能人才4000人以上，养老机构护理员持证上岗率达100%，托育机构从业人员持证上岗率达100%。（牵头单位：市教育局、市人力资源社会保障局，责任单位：市发展改革委、市民政局、市卫生健康局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（八）培育壮大用品和服务产业

    推动“养老+”“托育+”多元融合，积极促进养老托育服务与文化、旅游、餐饮、体育、家政、教育、健康、金融、地产等行业的融合发展，拉长产业链条，丰富养老托育服务内容，为老年人、婴幼儿提供多样化、多层次的产品和服务。鼓励餐饮类市场主体结合老年人和婴幼儿的营养需求和膳食特点研发具有针对性的餐饮产品，兴办老年食堂和婴幼儿食堂。支持商场、酒店、超市、景区等场所提供共享轮椅、共享推车等服务。依托移动互联网、人工智能、大数据等科技手段加快智慧社区综合管理平台建设，实现家庭、社区与医疗服务、家政服务、餐饮服务等机构的多元线上互联，全面提升居家社区养老托育的线上服务能力。引导社区、养老服务机构、老年大学设置针对老年人的智能信息技术培训课程，普及智能设备应用知识，从根本上解决老年群体的“数字鸿沟”问题。（牵头单位：市民政局、市卫生健康局，责任单位：市发展改革委、市大数据局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（九）开发银发经济新动能

    推动老年产品市场提质扩容，大力发展功能性老年服装服饰、日用辅助产品、养老照护产品、康复训练及健康促进辅具、适老化环境改善产品。大力发展老年用品市场，集中展示、销售老年用品，开展“孝老爱老”购物节活动，激活消费需求，繁荣消费市场。推动老年用品产业大众创业、万众创新，构建以企业为主体、产学研用紧密结合的自主创新体系。加快推进互联网、大数据、人工智能、5G等信息技术和智能硬件在老年用品领域的深度应用。开展家庭、社区服务中心、养老机构、医院等多种应用场景的试点，建设培育一批智慧健康养老示范企业、街道（乡镇）和基地。（牵头单位：市民政局、市工业和信息化局，责任单位：市发展改革委、市市场监管局、市卫生健康局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

五、保障要素

（一）建立工作机制

    已成立以市政府主要领导任组长、分管副市长任副组长，市直各有关部门为成员的安顺市促进养老托育服务工作领导小组。建立工作推进机制，常态化督促整体解决方案的落实，协调解决有关重大问题，定期对领导小组成员单位、各县（区）工作完成情况进行通报及成效考核。各部门各司其职，形成多方发力、齐抓共管、整体推进的新格局，统筹推进养老托育服务工作高质量发展。（牵头单位：市发展改革委，责任单位：市养老托育服务工作领导小组成员单位，各县〔区〕政府〔管委会〕）

（二）统筹整体推进

    将“一老一小”相关工作纳入国民经济和社会发展规划，列入为民办实事工作清单，将养老托育服务相关工作纳入“十四五”养老服务体系建设规划和“十四五”卫生健康事业发展规划。建立养老服务体系建设专项组和托育服务体系建设专项组，形成高效运行的工作机制，负责在年度计划中，量化具体目标，细化重点任务，谋划并实施重大项目，统筹整体推进养老托育服务体系建设，切实将国家、省委、省政府和市委、市政府的决策部署落到实处。（牵头单位：市发展改革委，责任单位：市民政局、市卫生健康局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（三）强化资金保障

    建立稳定的经费投入保障机制，完善财税和金融政策，推动各项税费优惠举措落地，争取中央、省和金融资金实施养老托育服务设施建设，福彩公益金55%以上用于养老服务设施建设、运营补贴和政府购买社区居家基本公共养老服务。创新发展相关金融产品和服务，引导保险资金等各类社会资本投入养老托育事业，形成财政资金、社会资本等多元结合的投入机制。（牵头单位：市财政局、市民政局、市卫生健康局，责任单位：各县〔区〕政府〔管委会〕）

（四）落实支持政策

    制定重大政策清单。在规划用地、机构备案、人才培养、卫生医保、财税金融等方面给予支持。落实居家社区、普惠养老托育服务机构用电、用水、用气享受居民价格、减免税费、社保降费减负等政策。督促金融机构落实好各项优惠信贷政策，提升养老托育领域的金融服务能力。支持符合条件的养老服务企业通过发行企业债、公司债、非金融企业债务融资工具等方式融资，拓宽养老托育产业融资渠道。优先保障养老托育用地需求，落实新建小区“四同步”配建养老托育服务设施政策要求，支持各类主体利用存量低效用地、商业服务用地、各类闲置房屋和培疗设施用于发展养老托育服务。非独立场所按照相关安全标准改造建设养老托育点并通过验收的，不需变更土地和房屋性质。（牵头单位：市发展改革委、市民政局、市卫生健康局，责任单位:市住房城乡建设局、市自然资源局、市财政局、市税务局、市人力资源社会保障局、市医保局、人民银行安顺中心支行、安顺银保监分局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（五）强化规范监管

    落实政府在制度建设、行业规划、行政执法等方面的监管责任。强化部门协同，相关部门按照各自职责，充分利用互联网等信息技术，依法做好养老托育机构登记备案、信息公示、评估等工作，定期对养老托育机构开展监督检查，将养老托育服务机构及从业人员纳入全国信用信息共享平台（贵州安顺）进行信用监管，对诚实守信经营的养老托育服务机构和从业人员给予正向激励，对失信被执行机构和从业人员实施联合惩戒并永久限制行业准入。构建以信用为基础的新型监管机制，重点防范和治理机构“跑路”问题，促进养老托育服务机构长期可持续运营。（牵头单位：市民政局、市卫生健康局，责任单位：市发展改革委、市市场监管局、各县〔区〕政府〔管委会〕）

（六）营造友好环境

    积极开展相关宣传教育活动，传承弘扬中华民族尊老爱幼传统美德，发挥好家庭在居家养老育幼中的重要作用。加强老年人、婴幼儿权益保障，营造家庭、政府、社会共同参与的养老托育服务良好氛围。（牵头单位：市民政局、市卫生健康局、市委宣传部，责任单位:市级各部门（单位）、各县〔区〕政府〔管委会〕）