21世纪我国托育服务政策的能力限度与突破（下）
摘 要：托育服务制度框架是指导与规范托育服务行业政策法规的总和，它能够解决当前托育服务发展过程中的一系列问题。但是，托育服务制度中的政策法规同样像其他教育政策一样出现了能力限度，限制着调节与指导作用的发挥，这些能力限度主要表现为：政策法规的文本限度、国家责任制约的政府限度、资历制度整合制约的标准限度和利益主体的功能限度四个方面。因此，提高政策法规的有效性，加快建立和完善托育服务制度框架，需要借鉴国外政府的制度经验，使能力限度最大化发挥，促进和保障托育服务发展。
三、我国婴幼儿托育服务政策的未来走向
我国托育服务制度框架的建构尚处于探索阶段，对于各项政策的制定，还面临许多困难与挑战，政府需要统筹规划与合理布局托育服务未来走向，确立国家立法工作起点、管理工作主旨、资历工作核心等内容，以引领我国托育服务稳步发展。
（一）以“完善托育服务政策法规的支撑性与配套性”为立法工作的起点
1. 统一托育服务概念提法，重视其在国家教育发展中的战略地位
当前，我国政府与地方政府在政策法规及政府报告中对“托育服务”概念的提法都不同，托育服务是早期教育的主要形式，一些国家与地方政府的政策文件会将“托育服务”与“照护服务”、“早期教养”与“早期教育”的概念混用，这一定程度会造成政法文本制定的歧义，影响政法规范的执行力。建议根据 0-3 岁婴幼儿身心发展程度确定其养育性质，不同阶段的婴幼儿发展目标也各不相同。年龄越小保育任务越重，年龄越大教保任务越重。所以，提出兼并二者内涵的“早期保育与教育”概念更为合适，而相对应的形式概念是“托育服务”一词，这种提法与联合国教科文组织常用的概念相一致。概念的提法不仅关乎国家的规范治理，更关乎托育服务未来在国家教育发展的战略地位，许多国家认为早期保育与教育是终生学习与发展的开端，并将其设定为国家人才竞争核心战略之一。因此，我国政府在文本中应将“早期保育与教育服务”的提法与国际主流提法相一致，重视所属的战略地位。
2.细化法律法规条文，预留法律接口
近年来托育服务存在着公办机构资源不足、管理不规范、运行经费困难和师资力量薄弱的弊端，使教育能力增长迟缓。一方面，我国政府需明确托育服务利益者相关的责任、权利和义务，不断细化现阶段法律法规条例，形成法规法簇，与市场调节功能所匹配；另一方面，政府要厘清教育系统内部子系统及层次结构的制约关系，均衡利益分配比例。如 2018年全国教育经费统计显示总投入 46135 亿元，学前教育仅占总投入的 7.96%，早期教育投入则未被提及。在暂未出台的《学前教育法》条例中也没有为早期教育预留空间。建议早期教育与学前教育一体化发展，即在学前教育立法过程中，为早期教育预留法律接口，着重制订关于社会力量参与办学与培训、多元运行体制的法律法规，并在教育经费分配上，平衡学前教育与早期教育物资、财资、人资的分配比例，夯实托育服务发展基础。
（二）以“强化托育服务机构设置的标准化和科学性”为管理工作主旨
1.中央立法，地方执行与监督
基于现阶段我国国情，结合西方国家托育服务行政管理职责的经验，尽快确立一个边界清晰、权利集中的管理者，消除多头管理、重复管理的弊端，实现行政管理体制上的改革。鉴于此，在中央层面应由国家卫生健康部门主要负责，发展改革部门、财政部门、人力资源部门参与协助，进行各地区的整体评估、数据收集及修订的立法工作。以各地农村和城市基层政府为主导，负责执行国家相关制度、法规和政策，由地方政府全权负责托育服务行政管理，有利于构建政府与托育机构间的合作、监督机制，而且随着中央到地方大力简政放权的趋势，应将部分资金打包交给政府管理，这样一些托育服务需求度高的
地方就可以根据实际情况优先安排资金，最大限度地解决托育机构资金运转停滞的问题。
2.保障机构的注册资质及课程质量
我国政府对于社会组织、企业、事业单位与个人这四类举办主体的注册要求不同，分为营利性与非营利性机构。营利性机构需在市场监督管理局注册，非营利机构在民政部门注册、在卫生健康部门备案。这两种机构注册认定过程并不经过教育部门审批，且缺少专门的“注册资格标准”、“收费标准”、“课程标准”制度，政府无法对机构进行管控和审核。因此，我国应由教育部或健康部牵头，统领民政、财政、工商税务以及人力资源和社会保障等各方面的相关资源制定各类型托育服务机构注册资格标准条例、托育机构收费标准和课程标准等政策文件，由地方政府设立专门的“托育服务事务部”对注册审批流程和机构运行严格把关，从源头监督托育机构，保障托育服务机构保育质量。
3.改进托育服务经费投入办法，均衡利益分配
目前我国对非营利机构的投入大于营利机构的投入，使得营利机构的正常运转只能以高收费得以维持。针对此类情况可进行如下改革：
（1）前三年减免营利机构的办学资金与税费，提供教学材料与各种事务费，保障托育机构基本运营。
（2）三年后依据托育服务的机构性质、质量等级和入托儿童数量，计算各营利机构的补助数额。
（3）使用现金津贴的形式给予教师补贴，激励教师素质提升，减少教师流动性。
（三）以“贯通托育服务人员资历一体化”为资历工作核心
1. 保障职业资格证书含金量，与职业发展体系相对接
完善的职业发展体系包含从专业认证、资格认证到继续教育等一系列环节，这些环节应是紧密相连的，而现今教育发展滞后于社会需求，导致学历证书与职业资格证书产生脱轨的局面，加之没有权威性的职业证书认定部门，无法形成统一的职业发展体系。因此，应从国家技能体系形成的角度，改变这些良莠不齐的现状：
（1）梳理国内外及行业委员会的相关证书，评估证书的权威性与含金量，认定、改良合并该领域的国家托育从业人员资格证书范围；
（2）组织专业力量开发托育服务人员资格证书作为准入门槛，再相继开发更高级的证书体系；
（3）对于有专业学位授予全的培养单位，其课程设置和培养要求达到职业资格其标准，并经职业资格部门认可后，在授予学位证书时颁发专业托育人员资格证书；
（4）建立资格证书体系的动态更新机制，与职业发展体系相对接。
2.统筹规划职业资格和学历等级设置
从各国资历框架的设计上看，技能型等级设置大体为五级，并与职业资格等级相对应，五级以上等级细分的差别主要是学历或学位的设置不同。结合我国情况，统筹规划职业资格与学历等级设置，将职业资格分为专业型与技术和专业辅助型，对应专业技术人员和技能人员，学历资历对应高等教育与职业教育（见图 2）。还可以进一步延展职业资格和学历证书间的沟通衔接，探索建立考试“学分银行”制，即专业学位获得者申请职业资格，在攻读学位过程中通过必修科目，经职业资格主管部门认可，在职业资格考试中可予以免考，同样在职业资格考试中通过的科目，经教育行政主管部门认可，在攻读相应专业学位时可承认学分或予以免修。基于此，可将托育服务人员资格标准定位于专业技术人员初级一栏，利于平衡师资的整体素养。
（四）以“建立不同类型托育机构评估标准与质量监控”为质量工作重心
1.建立托育服务质量确保体系
一些国家托育服务发展快速的原因是由于质量体系与国际互通，促使本国质量体系不断完善，向国际上科学化和标准化的质量体系看齐，进而提升托育服务质量。因此，我国托育服务质量体系需与国际相对接。首先，从国家范围内形成性评价工具和程序，根据不同地方政府和不同类型的托育机构制定多样化评价工具及流程。其次，由国家卫计委协调其他部门负责在中央和地区水平进行整体评估、数据收集与督导，确保数据的真实性。再次，开发早期保育与教育质量调控项目，将项目发展较好的地区作为全国行业标杆，持续覆盖和推行项目的实施。最后，逐渐形成具有中国特色与国际色彩相兼容的托育服务机构质量框架。
2.重塑托育服务办学资质的认定许可制度
国际上许多国家为保证各机构达到最低质量的托育服务，采用许可制度监控机构质量，如挪威、捷克等国。依据我国现状，也应基于最低质量保障的趋势向高质量保障发展，政府应确保所有托育服务机构类型或企业、学校举办托育服务机构与托育人员培训时，必须通过各地区政府下属的计划与生育部门和市场监管部门对办学资质、人员招聘比例、设施条件等的许可或对所开设目录上对应专业所具备师资、实训条件等的许可认定后才可办学。另外，还需在各地设立国家托育服务与培训机构注册委员会，专门审核和监管各类型托育服务机构的办学资质。
本文系国家社科基金重大项目“全面二孩政策下城市地区0-3 岁婴幼儿托育服务体系研究”（17ZDA123）和 2018年度国家社会科学基金重大项目“我国普惠性学前教育公共服务体系建设路径和机制研究”（18ZDA336）的阶段性成果。
（参考文献：略）
来源：教育发展研究 2020年12期
文章转载自微信公众号：国家婴幼儿托育服务
