阳光与阴影——新政下的中国学前教育发展

文/教育研究院 张守礼 冉甜

本文节选自《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2019）》

2018 年 11 月 15 日，《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（简称新政）发布，在学前教育界的反应可谓“一石冲开千层浪”，新政受到官、产、学等多方解读和热议。以新政出台为标志，中国学前教育又面临着一个新的拐点。

本文在梳理中国学前教育发展历史的基础上，对新政主旨进行解读，并对学前教育行业的发展做展望和探讨，提出一些政策建议供参考。

40年来中国学前教育发展的四个时期和三个拐点

改革开放以来，学前教育体制随着政府这双“有形的手”发生着不断变化。从1979年到2019的四十年间，可以三个“拐点”为节点，分为四个发展时期。

20世纪90年代以前，学前教育体制是以政府为主导，以具有单位福利性质的集体办园和其他部门办园的公办园为主，民办园为辅。

20世纪90年代中期之后，伴随着市场经济体制改革，学前教育被推向市场，供给资源急剧减少，供需矛盾大，民办园进入了一个黄金发展时期，公办园持续萎缩。

2010年后，学前教育重回“国策”层面，以政府为主导，大力发展学前教育，重建学前教育公共服务体系，尤其是公办资源，但在这一轮发展中民办园增速仍然很高。

2018年，新政再次强化学前教育的公益属性，明确提出公民办在园幼儿人数达到50%，并前所未有地加强对社会资本进入学前教育领域的管理。学前教育又将进入到一个新的发展阶段。

图1：1979-2018年公办园、民办园的发展轨迹

1979年10月11日，党中央、国务院在转发《全国托幼工作会议纪要》时指出：“坚持‘两条腿走路’的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织”。“两条腿走路的方针”是指政府办和社会力量办（在城市中由厂矿、企业、机关、团体、群众举办，在农村提倡农业生产合作社举办）并举的发展幼儿教育的方针。

这一时期的学前教育办园体制建立在计划经济、单位福利的基础上，教育部门办园、其他部门办园（包括机关、事业单位、部队、厂矿、学校和团体等国家事业单位举办的幼儿园）、集体办园（城市集体所有制企业园、街道园和农村村镇办的幼儿园）都是属于公办性质，整个幼儿教育中民办幼儿园所占比例非常少，形成了以公办园为主、民办园为辅的格局。

以1995年为例，全国18.04万所幼儿园中，教育部门（政府）举办的幼儿园2.16万所，仅占11.97%；其他部门办园2.32万所，占12.86%；集体办园11.48万所，占63.64%；民办园2.08万所，占11.53%。本单位职工服务的机关、企事业单位园和集体办园占到当年幼儿园总数76.50%。

计划经济时代，学前教育具有明显的单位福利特性，它是由财政支持，国有企业、集体企业税前预留资金为职工提供额外的子女教育供给，以作为职工保障及单位福利。

1.学前教育体制发生巨大变革的因素

第一，为“无所束缚”地发展经济，国有企业、集体企业改制，剥离原有的“社会职能”的福利项目

中国经济进入快速发展和市场化体制改革，企事业单位和政府机构改革依次拉开，其主旋律是精简机构、减负增效、分离社会职能（庞丽娟，2009），大力发展经济。大量的国有企业、集体企业纷纷改制，剥离原有的“社会职能”的福利项目。占学前教育体系70%~80%的企事业单位办园和集体办园不可避免地被关、停、转（转为股份制或私立园）。而农村“包产到户”使得原先依靠农村生产队的集体所有制幼儿园因失去了依靠而大批消失。单位体制下的学前教育体系全面瓦解。

第二，中央和地方政府都大力倡导多渠道、多形式的社会集资办学和民间办学

1992年的十四大报告提出：“各级政府要增加教育投入。鼓励多渠道、多形式的社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法。”1993年国家教委出台的《中国教育改革和发展纲要》提出：“改革办学体制。改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”为我国民办教育的发展指明了方向，市场机制也逐渐被引入到教育体系之中。

由于学前教育并不属于义务教育，教育部门对幼儿园的监管相对于义务教育阶段也更为灵活，民间资本进入壁垒较小。且公共财政投入不足，公办幼儿园急剧较少，无法满足公众对学前教育的需求。2003年国务院办公厅转发教育部等部门（单位）印发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确提出：“今后5年（2003—2007）幼儿教育改革的总目标是：形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办和民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”，对中国幼儿园办园体制和格局变化产生了重大影响。

第三，全力以赴发展义务教育的需要

1993年国家教委下发《普及九年义务教育评估验收办法》等三个文件，文件规定，“国家教委决定建立对普及九年义务教育县（市、区）和扫除青壮年文盲县（市、区）进行评估验收制度。这项工作，从今年开始，每年进行一次。”为了完成验收评估任务，地方政府为减轻负担，放弃办幼儿园，削弱学前教育财政投入，希望通过吸引社会力量办学来解决国家学前教育经费投入不足的问题，这是国家鼓励办园体制向社会化和市场化方向发展的重要原因之一。（冯晓霞，2016）

由于占学前教育体系70%~80%的企事业单位办园和集体办园被关、停、转，幼儿园数量急剧下降，无法满足社会大众的需求，加之政府大力倡导社会资本办园，以缓解供需矛盾，因此，民办园自1995年以后发展迅速。家长对学前教育的日益重视也成为幼儿园办园体制向市场化、社会化改革和发展的强大动力。

2.学前教育体制变革的影响

第一，幼儿园数量急剧下降，全国有接近一半的孩子没有幼儿园可上

20世纪90年代末期，全国幼儿园总数基本保持在18万多所，但到了2001年，幼儿园数量从2000年的17.58万所骤降为11.17万所，一年就减少了6.41万所。直到2012年，全国幼儿园总数才恢复到20世纪90年代末期的数量。园所数量下降的同时，入园率降为历史最低，2001年学前三年毛入园率仅有36%，即使到了2010年，入园率也只有56.6%。这意味着当时有接近一半的孩子没有幼儿园可上。（如下表1所示）

表1：全国幼儿园总数、公民办幼儿园数量及各自所占比例

第二，公办园数量逐年减少，民办园数量逐年增加，并超过公办园数量，形成“民营半边天”

随着经济体制改革、国家大力倡导发展民办园，从1995年开始，公办园数量逐年减少，民办园数量逐年增加。公办园数量从1996年的16.28万所、占比86.92%，下降到2010年的4.81万所、占比只有10.25%。而且从1997年至2010年，公办园主要减少的是占整个学前教育体系70%~80%份额的企事业单位办园和集体办园。

民办园数量从1995年开始逐年增加，在2004年时，民办园数量首次超过公办园数量，占比52.76%，到2010年时，民办园数量占比接近七成，时至今日，民办园数量占比一直维持在62%~65%。以民办园为主体的多元化学前教育市场已经形成，学前教育成为中国国民教育体系中市场化程度最高的领域。

20世纪90年代至21世纪的第一个十年，这场学前教育全面市场化的改革是一场政府调控缺位的改革，它偏离了公益性的轨道，造成幼儿园数量和公办园数量急剧下降，同时又没有科学管理民办市场，导致供需之间矛盾愈演愈烈，“入园难”“入园贵”问题在2008年、2009年全面爆发。

为缓解学前教育供需矛盾，自2010年开始，国家发布一系列政策和进行了学前教育三年行动计划，明确学前教育的公益性地位，办园体制改革向以公办为主、兼顾市场的政策方向发展。

从财政投入看，全国财政性教育经费中学前教育财政性经费占比从2010年1.7%提高到了2013年3.5%。2016年，全国财政性教育经费31396.25亿元，财政性学前教育经费为1326亿元，占全国财政性教育经费4.2%。

全国幼儿园总数从2010年的15.04万所，增加到2017年的25.5万所，毛入园率从56.6%增加到79.6%。公办园数量从2010年的4.81万所，增加到2017年的9.46万所，增加了4.85万所，占比从32%增加到37.1%，增加了5.1%。民办园数量从2010年的10.23万所，增加到2018年的16.58万所，增加了6.35万所，占比从68%下降至62.17%，尽管如此，民办园数量仍然超过公办园数量。

为什么国家加大财政投入后，民办园数量仍然占据半壁江山？

第一，过去“欠账”太多，2010年后的财政投入、增加资源都是在补此前的历史欠账

20世纪90年代末期，全国幼儿园总数基本保持在18万所，但21世纪初的几年却减为11万多所，直到2012年，全国幼儿园总数才恢复到20世纪90年代末期的数量18万所。

第二，国家财政投入仍然不足，且投入集中于以教育部门为主的公办园

学前教育财政性经费占全国财政性教育经费的比例从2010年的1.7%，增加到2013年的3.5%，3年增加了1.8%，而在2013年至2016年，3年间只增长了0.7%。

国际经验表明，学前三年毛入园率在60%～80%之间的国家，财政性教育经费支出中学前教育经费占比平均为7.73%（刘焱，2016）。2016年，我国学前教育三年毛入园率已经达到77.4%，但学前教育财政性经费占比仅为4.2%。由于国家财政投入不足，第三期学前教育行动计划发力“普惠园”，且重点是发展民办普惠园，明确提出到2020年全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右。这是2010-2017年学前教育发展政策的一个重大变化。

国家财政投入不足，且集中投入于以教育部门为主的公办园。历史上，教育部门办园在我国学前教育体制中享有很高的地位和特殊的待遇。它为各种类型的幼儿园提供保教工作“示范”和配合师范院校科研和实习工作，其经费由公共财政（教育经费）支出，能进入教育部门办园的大多都是处于社会中上层人群的子女。财政投入的不均衡导致幼儿园之间发展不均衡，有些幼儿园越办越奢华、规模越来越大，也引发了社会大众对公办园尤其是少数公办园的追逐。

第三，巨大的供需矛盾，刺激民办园发展和资本热潮

现有学前教育财政投入主要投向公办园，且投向了服务于优势人群的教育部门办园，这并没有解决普通民众甚至是低收入家庭子女的入园需求。2017年公办园在园幼儿数是1962.39万人，而另外的2302.44万幼儿则需要进入民办园。财政投入的不足、不均衡，以及巨大的需求，继续强劲地刺激着民间资本进入学前教育领域。

2017年底，民办学前机构发生了几次“虐童”事件，强烈刺激了“社会神经”，引发了公众的强烈反应，2018 年 11 月 15 日发布的《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》可以看作是政府对于民意的回应。我们认为新政之新主要聚焦于以下两个核心内容：

1.明确公办的占比要求，确定公办园、普惠民办园、民办市场园5:3:2目标结构比例

2017年，公办园共9.46万所，在园幼儿2027.66人、占比44.08%；民办园共16.04万所，在园幼儿2572.34万人、占比55.92%。2018年底，在第三期学前教育行动计划发力“普惠园”的基础上，新政明确提出，到2020年，公办园在园人数原则上达到50%，这是学前发展史上首次明确提出公办园占比的目标性要求。

叠加第三期行动计划提出的普惠率80%，政府希望塑造结构比例为：公办园、民办普惠园、民办市场园在园幼儿人数分别占50%、30%、20%，这个结构性目标可以视为政府主导的学前教育公办服务体系的基本框架，公办比和普惠率是其中最为关键的绩效指标。2019年2月26日，教育部发展规划司公布，2018年全国共有幼儿园26.67万所，普惠性幼儿园18.29万所，普惠性幼儿园占全国幼儿园的比重为68.57%；全国共有在园幼儿4656.42万人，普惠性幼儿园在园幼儿3402.23万人，占全国在园幼儿的比重为73.07%。

2.明确的资本禁入、加强民办学前教育的规范、管理

如果说之前对民办园基本是“放任自流”的话，那么，这次新政鲜明地提出了禁止资本进入，并前所未有地加强了对民办园的规范、管理。

例如，规定“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；已违规的，由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股。参与并购、加盟、连锁经营的营利性幼儿园，应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布；当地教育部门应对相关利益企业和幼儿园的资质、办园方向、课程资源、数量规模及管理能力等进行严格审核，实施加盟、连锁行为的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质……”等等，民办园或许将迎来强烈的管制风暴。

新政与学前教育行业发展展望

新政对于资本禁入、民办园的规范管理，对于公办主体的强调，对于普惠率占绝大多数的要求的政策导向，预计更将配合一系列的整改措施，如2019年1月国务院出台的小区配套园的整改措施。这些都将给学前教育发展带来深入的影响。

民办幼儿园从1998年以来获得比较大的发展，到2018年还占62.17%的比例。虽然学前教育这20年来发展迅速，但是，学前教育资本化（以资本上市为方向）则是从2015年左右才开始启动，之后这两年迅猛发展，我们可以用“狂欢”来形容。随着新政的出台，短暂的资本“狂欢”散场。

遏制资本作为新政的核心主旨之一，此举给高歌猛进的资本化浪潮兜头浇了冷水，牵动的利益面巨大，因此也在学前业界引起激烈争论。

学前教育的资本化特别指以上市为目标的证券资本化，客观地说，目前学前教育领域资本化程度其实并不高，但是资本化的影响无疑是巨大的。

无论是国内还是国外，并没有出现完全以幼儿园为主体上市的机构。典型如在美国上市的红黄蓝，其主体是亲子园，而不是幼儿园。国内以威创股份为代表的跨界并购，除了2015-2017年并购红缨教育、金色摇篮、可儿教育、鼎奇教育等，2017年之后开始在学前领域做全产业链并购，打造专业服务。因此，学前教育领域资本化程度并不高。

但是，由于资本介入（跨界学前教育领域做并购的外来资本约占70%），五年来民办园的平均租金大约涨了三倍，这是对幼儿园整体运营成本的巨大抬升。而且在资本示范效应下，整个学前教育界的心态和行为都发生了很大变化。资本化对于整个学前教育行业生态影响不容小觑。

单个学前教育机构小，并且运行程序琐碎、复杂，盈利周期相对较长，并不是资本的良好并购对象，幼儿园机构也不适合大规模集中管理。这种集中管理模式、过度的利润要求和学前教育质量存在着明显的冲突和矛盾。尤其在中国资本市场高度扭曲的情况下，将更会扭曲学前教育生态。

存在市场的地方必然会有资本，资本是一个中性概念，由其主导的幼儿园在业界整体上处于中等偏上的发展水平。但是，从教育的发展规律来看，学前教育无疑更适合采用非营利机制。在制度选择上，国家选择把非营利机制作为主要发展方向，这是符合教育规律的正本清源之举。

中国民办园发展有特殊的历史机会：1998年政府机构、单位改革，学前教育被推向市场，给市场留下了一个巨大的空间。非营利机制的长期模糊缺位，家长的日益重视助推了民办幼儿园从1998年—2018年的20年黄金发展。

随着新政颁布，民办园发展黄金时期终结。一方面，民办园面临着小区配建园整治的釜底抽薪、普惠比例要求下的被改造，也将告别非营利机制的长期缺位。另一方面，与国家整个经济形势有关，这几年民办园生存扩张速度和营利前景也面临特别明显的瓶颈，如公办园的待遇改善之后，教师加速从民办园流向公办园，一线城市的幼儿园租金已经跟商业地产地租基本持平，这对民办园来说是很沉重的运营压力。压力叠加、拐点同至，民办园将面临数量萎缩、资本退潮，并将或主动或被动的承担普惠性公共服务职能。

学前教育要不要正式纳入义务教育体系，这一点经过长期的争论大概已经有了定论。但是，中国学前教育2010以来的发展与管理是“义务教育化”的。学前教育新政更是体现了政府“有形之手”对市场“无形之手”的管制。对于公办的大比例要求，以所有制划线，界定普惠比例都意味着学前教育在管理体制上基本纳入义务教育管理体制，政府主导、全面管控学前教育的时代来临。

义务教育管理体制对于学前教育意味着对于“多样化”的剪裁，强调幼儿园标准化、机构化。这对学前教育生态也将产生巨大而深远的影响。

而以幼儿园出事为由头的运动式、多部门的高压管理，从应急性变成了常态化。政府对于幼儿园的管控达到了前所未有的程度。

以某地区一个市级幼儿园一学期的工作安排为例：迎接各类检查——12个上级部门检查频次平均是每周1.2~1.5次，每次检查1小时；党建工作平均每周2次，每次平均1小时；相关部门组织的学习、评比、会议的频次平均是每周1.5次，每次半天。各类检查和多部门来幼儿园检查的频率，要求有一个常务副园长常年应对种类繁多的检查。

关于学前教育下一步发展与管理重大问题的探讨

中国出生人口自2018年开始剧烈下降。2019年1月21日国家统计局发布2018年新生人口数为1523万人，比上年减少200万。2018年在园总人数为4656.42万人，按照现在的人口出生趋势，从2021年开始，即使全国适龄幼儿百分之百入园，总在园人数也不会超过4500万人，学前教育会比预期更早迎来总供需逆转的拐点。而人口也将会持续向大城市流动。人口出生和流动，需要学前教育的发展和布局有前瞻性。

政府提高学前教育财政投入力度受地方政府意愿和财政能力影响。地方财政的投入意愿未来保障程度到底有多大，我们也不可太过乐观。如果政府不能持续保障财政投入，学前教育发展可能又会出现反复。

学前教育在这么高的民营比例，并且有广泛市场存在的情况下，怎样建成一个公益性主导的公共服务体系？在学前教育这样的准公共服务体系里，如何界定政府和市场的边界，如何管理多元利益主体，是一个政府管理的大课题。

学前教育业态呈现多元化、碎片化特点，小微化、生活化、社区化是世界学前教育发展的重要取向之一，而中国义务教育这套管理体制更倾向于标准化、机构化，过度强调儿童发展功能，也和学前教育本来业态之间有结构性张力。这需要我们反思和进一步的制度创新。

学前教育发展主线仍然是解决短缺、普及，强调普惠和优质。公办园应该“兜底”，解决弱势群体子女的入园问题。另外，由于流动产生的两类群体，如留守儿童和流动儿童，已经替代了原来纯粹因为地域原因产生的不公平，成为义务教育阶段最大的问题，这一点仍将出现于学前教育阶段。

政策建议——如何建成优质、普惠、公平的学前教育体系

这一点毋庸多言。我们需要抵制住利益集团的压力，让学前教育走向非营利体制。

非营利机制不是指不能产生利润，而是指利润不用于投资性分红，同时强调以直接经营者的利益优先，这是非营利机制的基本特点。教育适合采用非营利机制。发展非营利机制需要一整套的法律、财税、治理体系的支撑。

目前地方政府、幼儿园、公众对营利和非营利、普惠和非普惠这四个概念的理解和运用都是混乱的。我们认为，非营利机制作为一种底层机制，应该有更优先的政策排序。对于民办普惠、营利、非营利问题，如果没有一个顺畅的底层非营利机制起作用，从长远来看，这对学前教育发展还是有非常大的隐患。

另外，怎么完善、升级现在的普惠园支持管理制度，而不是强制、催生普惠园的发展，也是政策实施落地时需解决的问题。

自1996年以来，农村幼儿园连续多年下滑，农村幼儿园数量由1996年的11.04万所减至2004年的5.43万所，在园幼儿数量从1996年的1642.92万人，减少至2004年的996.62万人，减少了628.3万人。从2004年开始，农村幼儿园数量逐年增加，但直到2017年，农村幼儿园数量才增加至9.02万所，13年间，农村幼儿园只增加了3.59万所。现阶段，全国59万个行政村里，只有19万个村有幼儿园。

相比于城市“入园难”更多地指向“入好园难”，农村则是资源供给不足导致的“入园难”。对于农村学前教育，国家应继续托底，保基本、广覆盖，持续加大对农村学前教育投入，提高普惠资源，促进农村学前教育“最后一公里”的普及和质量提升。

各地学前教育差异特别大。历史上，各地公办园和民办园的比例差异巨大，一刀切的从上而下的政策容易催生运动式发展。国家要鼓励地方在大的框架下多做教育创新，自下而上解决问题。

完全依靠财政投入发展公办园，将学前教育办成政府“包办”的形式，既是财力无法承担的，又无法满足公众多样化需求。因此，在追加公共投入，保基本、广覆盖的基础上，还应当鼓励多元化供给。鼓励教育家办园，而不是资本家办园的前提条件——放宽幼儿园的准入资格。

在民办幼儿园准入上，办民办园门槛高，小微幼儿园进入困难，许多都是“无证园”。“无证园”的存在，与具体幼儿园的办学条件有关，但也涉及幼儿园的准入资格问题。对有的“无证园”的调查显示，这些幼儿园之所以无证，并非办学存在安全、卫生和质量问题，而是面积、设施设备不达标，而这些需要更多资金投入的外在条件并非是举办幼儿园的关键要素。过高的场地条件要求，堵住了一些想办幼儿园（大多是非营利性）的社会力量的路。（熊丙奇，2018）

尤其是如北京、上海这样的特大城市未来要想增加供给，满足家长多元化教育，则需要降低门槛，重新开放小微幼儿园的注册和管理。

首先，学前教育的公共政策设计应理顺家庭、儿童、政府、机构等所有利益相关方之间的关系,建立合理的利益机制。

其次，设计政策时，要多路径探索，多方案竞争，也应重视公共讨论，让政策形成的过程成为共识形成的过程。

再次，用长期的法律框架代替临时的政策运动。学前教育发展需要长远的制度建设，需要教育部门、儿童福利部门、妇联等跨部门协调，考虑人口政策、家庭支持政策、儿童福利保障政策与学前教育政策的联系。

最后，除了政府管控之外，学前教育也需要发展民间机构的公共性，发展行业的自律能力。

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文章转载自微信公众号：教育