论文分享 | 梁慧娟：我国现行幼儿教师政策的“身份制”特征表现与成因分析

我国现行幼儿教师政策的“身份制”特征表现与成因分析 

梁慧娟

教师政策是政府干预（包括引导和规范）教师队伍建设与发展的主要方式。教师政策制定是否科学、合理和完善，直接影响着教师队伍的数量、质量和稳定性。我国现行幼儿教师政策存在诸多亟待解决的问题，如幼儿教师编制设置不合理、幼儿教师资格制度不完善、幼儿教师待遇缺乏有效保障等，与《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出的加强幼儿教师队伍建设的具体要求还相差甚远。本文尝试对我国现行幼儿教师政策的“身份制”特征与成因进行分析，以期为完善我国幼儿教师政策，进而促进我国幼儿教育事业健康发展提供有益的思路与参考。

所谓“身份制”即制度化了的、有关身份的规范体系，它是组织或社会按成员的身份规约成员行为方式、配置资源并形成等级阶序的一套规范体系。[1]能否获得“身份”，将直接决定个体能不能获得相应的身份利益。[2]按照这一概念，当前我国幼儿教师政策在教师管理方面具有明显的“身份制”特征，即我国当前对幼儿教师的管理不是将幼儿教师视为一个职业实行统一的“行业管理”，而是根据幼儿教师的“所有制身份”（是否具有财政教师编制）来设定政策的覆盖范围的，属于典型的“身份管理”。在此“身份制”政策下，我国幼儿教师队伍主要可以分为公办教师和非公办教师两大群体。公办幼儿教师指占用国家事业单位编制、由国家财政拨付工资的一类教师；非公办幼儿教师指不占用国家事业单位编制、工资由办园者支付的一类教师，即所谓“编外幼儿教师”，主要包括民办园教师、公办园中的合同制教师、街道园教师、农村集体园教师、转制后的企事业园教师等。除按“所有制身份”对幼儿教师实施“双轨制”管理外，现行幼儿教师政策还按“地域身份”对城市、农村幼儿教师实行差别化对待。这使得我国现行幼儿教师政策的“身份制”特征主要表现为“公办偏好”和“城市偏好”。

民办园教师是 20 世纪 90 年代末随着民办幼儿教育的兴起和发展而出现的一支新兴力量，是我国幼儿园教师队伍构成的“增量”部分。近 20 年来，民办幼儿园数量迅速增长，民办园教师队伍不断发展壮大。2004、2005 年民办园专任教师数分别占当年全国幼儿园专任教师总数的 42.1％和 44.0％，[3]这一比例在 2009 年上升至 56.03%。与民办园教师队伍的发展壮大不相称的是，广大民办园教师未能在事实上享有与公办教师同等的法律地位，在职称评定、评奖评优、进修培训、获取报酬、社会保障等各项法定权利方面都与公办教师存在较大差距。

首先，民办幼儿教师法定身份不明晰。《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）所指的“幼儿教师”，根据《国家教育委员会关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》只指“各级人民政府举办的幼儿园的教师”，对于“其他教育机构的教师、学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员，地方人民政府可根据实际情况，参照《教师法》的有关规定执行。”可见，民办幼儿教师法定身份不明晰，民办幼儿园教师权益保障的“参照执行”使教师行业法“变身为”部门保护法，这对于政府机构举办之外的教育机构中具备国家法定教师身份的教师来说显然是不公平的。

其次，对民办园教师的权益规定与保护不完善。一方面，从民办园教师权益保护的“事前规则”来看，“同等的法律地位”在现实中不具实践操作意义，教师维权因缺乏相应的制度保障而遭遇诸多困难，其中争议最大、最关键的是民办幼儿教师的社会保障问题，它又突出表现在养老保险方面。我国公办教师享受的是事业单位养老保险待遇，而民办园教师的养老保险应适应何种法律制度，《中华人民共和国民办教育促进法》等相关法律法规并未做出明确规定。企业身份和事业编制在养老保险的缴费比例和退休金额上都存在巨大差异，前者的保障水平明显地低于后者，这对具有教师资格、承担同质教师工作的民办幼儿园教师来说由此是不公平的。另一方面，从民办园教师权益保护的“事后救济”来看，民办园教师维权的法律依据尚不明确。民办园教师的申诉权及相应的维权程序、途径等都未在教育法律中予以明确，而《劳动法》《合同法》的适用程度与针对性都还在探讨之中，这些都给民办园教师权益保护的“事后救济”带来了相当大的难度。由此可见，民办园教师要真正享有与公办教师同等的法律地位还有很长一段路要走。

现行“身份制”幼儿教师政策的另一个突出表现是在城乡二元结构的基础上，把户籍身份作为教师管理的主要依据，表现出“重城轻乡”的制度性歧视，因为公办教师编制并未覆盖到农村幼儿教育领域。

1997 年原国家教委下发的《关于实施<社会力量办学条例>若干问题的意见》规定，农村乡（镇）政府、村民委员会筹集资金举办的幼儿园按公办学校实施管理，不纳入《条例》的调整范围。根据这一规定，农村乡镇中心幼儿园、村幼儿园的教师本应按公办教师的身份进行管理，但依据目前的教师政策，国家对教师身份的认可是通过教师事业单位编制的配置来实现的，即只有公办教师才是“教师”，才能被纳入国家教师政策的适应范畴，才能享有法律保障的工资待遇、培训进修、职称评定等一系列教师权益。这种以城乡二元对立为基础的“地域身份”管理导致农村幼儿教师也无法获得“法定”的教师身份，农村幼儿园的“单位身份”与教师的“个人身份”之间由此发生了断裂。这种“断裂”使农村幼儿教师在身份问题上甚至遭遇了比民办园教师更深的“切身之痛”。民办园教师尚可以有“民办教师”的身份，农村幼儿教师的身份则十分尴尬，不得不一再地选择依附的“母体”。1986 年以前这个“母体”是农村中小学民办教师群体，农村幼儿教师政策“参照”小学民办教师政策，享有与农村小学民办教师同等的待遇，并可以通过国家“民转公”政策转为公办教师。但自1986 年国家提出“清退民办教师”的政策①以后，随着“民办教师”这一历史性称谓的消亡，我国 30 多万农村幼儿教师也失去了“参照”的对象，其“非公”又“非民”的身份使其不得不依附于农村中小学代课教师群体。然而，2005 年国家对农村中小学代课教师的“清退政策”使农村幼儿教师的身份再次失去依靠。

合同制教师指公办幼儿园在公办教师编制不足的情况下，为了保证教育教学、科研、管理等工作的顺利进行，由园方与当事人双向选择并聘用的专任幼儿教师。合同制教师不纳入幼儿园公办事业编制，实行聘用合同管理。由于不享受国家事业单位编制，合同制幼儿教师的身份特征是“公办园中的非公办教师”，相当于中小学代课教师。他们承担与公办教师相同的工作，但所享有的工资福利、培训机会、职称评定等待遇却差异悬殊，出现了同工不同酬的现象。近年来，城市公办园对教师的需求量不断增长，但编制数量没有增加，这使得公办园中的合同制教师数量呈现出增加的趋势。

始于上世纪末的国有企事业单位改制对原企事业单位幼儿园教师队伍造成了较大的冲击，致使企事业单位办园数量及教师数量急剧减少。有关统计显示，自 1995 至 2005 年，包括企事业单位幼儿园在内的其他部门办园数量与教师数量均急剧下滑，分别减少 74.9％和 56.2％。幼儿园转制所带来的后果不仅仅是优质教师资源的流失，还造成了这部分教师的身份置换问题。转制以前，企事业办幼儿园教师具有教师和企事业员工双重身份，因而享受地方财政和企事业提供的“双重福利”：一是国家对公办教师所拨付的各项财政支出；二是作为所在企事业单位员工所享有的各项单位福利。转制以后，这部分幼儿园教师告别了企业员工、国家干部的身份，由“单位人”转变为“社会人”，待遇也随着身份的转变而面临调整，其身份与待遇的重新确定取决于幼儿园所转“制”的最终性质。在转制政策不明晰和社会保障制度不完善的情况下，成为“社会人”的这部分教师的待遇保障面临极大挑战。

由于各地关于改制后幼儿园接收的政策殊异，教师原有公办身份的置换在操作上存在着相当大的随意性，致使企事业办园教师队伍出现了较大的波动，社会反响强烈。

街道幼儿园教师和农村幼儿教师一同被排除在国家幼儿园教师政策之外，而处于“自生自灭”的状态。城市街道幼儿园主要是 1958 年以后幼儿教育适应经济“大跃进”的需要而产生的，通常小而分散，自办、自治、自管，以方便群众子女就近入园。与企事业单位、机关、军队等幼儿园的“单位供给”体系不同，街道幼儿园采用的是“街道供给”的方式来提供幼儿教育服务。街道幼儿园属于集体所有制性质的、自收自支的事业单位，虽也是公办幼儿园的组成部分，但与全民所有制的政府办园、教育部门办园等“纯公办园”相比，却是等而下之的，国家有限的幼儿教育财政投入体系未能将之纳入其中。

因此，街道园与农村幼儿园一样处于低水平运转状态，教师队伍流动性大且素质不高。

我国政府对幼儿教育事业的管理是根据不同类型幼儿教育的所有制身份确定政策管理范畴的，这就意味着只有政府举办的幼儿园才会被纳入到国家政策适应范围之内，体制外其他类型的幼儿教育均由办园主体自己负责。政府对幼儿教育的投资由此主要是通过教育部门办园、各类型事业单位办园、国企办园等渠道实现的，其中除教育部门办园作为社会公共服务机构存在外，其他渠道兴办的公办幼儿园大多以单位福利的形式存在，幼儿教师的身份与其所服务单位的所有制性质密切相关，体现了“单位体制”的管理特点。所谓“单位体制”也被称之为“单位制”，[4]是中国共产党将军事管理体制中的“公家人管理”经验应用于城市社会管理领域的结果。在战争年代，“公家人”管理指政府机构对以中共党员为核心的公职人员（包括党群团体、军队、政治机构和公营企事业单位的成员）在衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面的待遇实行供给制，供给标准依照个人职务和资历划定不同的等级。[5]建国以后，供给制逐步改成了工资制，但“公家人管理”模式通过单位制度得到延续。[6]国家通过政权力量将城市社会中既存的各种组织改造成单位，包括行政单位、事业单位和企业单位，[7]在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合。[8]在单位体制下，国家控制的各种资源必然都是通过单位来调配的。个人必须依靠单位赋予的“单位人身份”，才能获得其所有活动的合法性基础，离开单位就等于失去一切，单位由此对个人身份与地位具有决定性的作用。[9]整个社会调控体系在“国家—单位—个人”的链条中得到充分体现。[10]我国现行幼儿教师政策“身份制”特征的形成正是“公家人管理”模式通过单位体制的复制在幼教领域中的反映，不同单位属性的幼儿教师群体因其单位身份的不同由此在个体身份与资源获得方面存在巨大的差异。

此外，城市公办园教师编制配置不足是合同制幼儿教师大量出现的直接原因。上世纪 90 年代末以后，师范生由国家“统包统配”的政策转向自主择业，能否成为公办教师取决于幼儿园拥有的财政编制数量，当幼儿园对教师的需求量大于所拥有的编制数量时，便出现了用于弥补师资缺额的代课教师。与此同时，随着教育体制改革的推进，部分经济发达地区的城市公办园开始由全额拨款向差额拨款过渡，为节约经费，这类幼儿园也开始以合同制方式聘用长期代课或临时代课教师，从而在同一性质单位内部出现了同工不同酬的现象。

农村幼儿教师身份得不到认可、农村幼儿教师政策缺位本质上是“城市优先”的社会发展政策在农村幼儿教育领域的集中体现。我国目前仍是典型的身份制社会，其中有两种身份对中国农村社会结构和发展产生重大影响，一种是政治身份，一种是户籍身份。[11]在户籍身份影响下，建国后国家对农村幼儿教育事业采取了与城市截然不同的发展政策，幼儿园作为“单位福利”的发展策略无法在农村找到生存的土壤，包括教师政策在内的农村幼儿教育政策无法参照城市执行。与此同时，囿于国家社会发展水平落后而设置的“城市优先”发展战略，致使包括教师政策在内的整个农村幼儿教育政策都长期处于缺位状态，农村幼儿教育发展得不到国家公共财政和政策的支持，公办教师编制设置也未能覆盖农村。这是“身份制”政策格局下农村幼儿教师身份无法纳入国家政策适应范畴的制度性根源。由于国家财政性幼儿教育经费并未投向农村，农村公办幼儿教师编制的配置缺乏必要的财力支持，致使农村幼儿园实际上处于“无编”的状态。农村幼儿教师只能尴尬地以其地域身份———农民为其身份标识，即农村幼儿教师与农民之间只有劳动分工的不同，而无身份上的差异。农村集体办幼儿园经费与农村经济体制和经济发展水平密切相关，经济体制改革前由公社或大队筹措，改革后则由乡政府或村民委员会解决，幼儿园经费来源和教师工资报酬由此必然会随着农村经济体制的变化而有所不同。[12]数量极为有限的乡镇中心幼儿园中的公办教师作为支撑农村幼儿教育事业发展的中坚力量，长期以来也是与农村小学教师混编的。这种“混编”的做法并不是在明确幼教定位及其与义务教育关系的基础上施行的一种相互融通的教师管理政策，有着幼儿教育“非法”侵占义务教育编制之嫌。

随着农村义务教育教师编制政策的不断调整，农村幼儿教师的所谓“公办”编制也受到了冲击。2001 年《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中涉及幼儿教师编制的规定只提及“小学附设幼儿班教职工编制标准可参照中小学教职工编制标准，由各地根据实际情况具体确定”，而未对独立建制的农村乡镇中心幼儿园教师的编制做出规定，导致农村幼儿教师中，除学前班教师的编制有政策依据以外，其他幼儿教师的编制均无政策依据。实践中，各地方政府在核编过程中也未能综合考虑幼儿园教师的编制问题，有些地区教育部门在压缩基础教育阶段教师编制时，不是择优录用，而是择“幼”削减。[13]当然也有部分地区对幼儿园教师编制按《意见》进行了核编，但由于该文件一改以前按班数核编的做法为按在校学生数核定教师编制，加上中小学与幼儿园师生比的差异，致使农村幼儿园教师的编制越来越少。

总之，随着经济体制转轨和现代化社会转型，以“身份管理”为根本特征的社会管理体制所固有的“制度性歧视”的弊端已逐渐显露，旧有的“公家人管理”政策、“城市优先”政策的局限性也越来越明显，已无法适应我国学前教育事业快速发展的需要。为此，我们必须打破现行幼儿教师政策的“身份制”，通过足额配置公办幼儿教师、向非公办幼儿园派遣公办教师、妥善解决非公办幼儿教师各项待遇等途径解决当前我国幼儿教师政策存在的诸多问题，真正实现幼儿教师职业的“行业管理”，为建设一支高质量、有活力的幼儿教师队伍提供良好的制度与政策保障。

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排版 | 沈可梵

校对 | 潘艺萱

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