文章综合：21世纪教育研究院/君合法律评论 本文有删减
11月15日晚间，新华社受权发布了《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称《意见》）。在这份文件中，民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。《意见》明确指出，金融监管部门要对民办园并购、融资上市等行为进行规范监管。
民办幼儿园的上市之路首次遭到禁止，受到波及的还包括A股、港股、美股多家经营幼儿园的上市公司。其中，去年因虐童事件备受瞩目的红黄蓝教育（NYSE:RYB）盘前股价一度暴跌23.48%。今天美股开盘仅六分钟，红黄蓝教育由昨日收盘价16.65美元迅速跌至7.83美元，跌幅高达53%。
曾经飞速发展的产业化幼儿教育，迎来了一个大刹车。但同时，民办幼儿园的未来该怎么办，也引起了业内人士的思考。如何看待幼儿教育的产业化发展与民办幼儿园建设的？公办幼儿园能否解决幼儿教育供需政府决策应该重视哪些问题？针对于这一点，21世纪教育研究院曾做过专题研讨会，对目前幼儿教育的问题，以及发展的方向邀请相关专家做出讨论。如今《意见》刚刚发布，政策出现重大变化，重新讨论这个问题尤为重要。
幼儿教育：业绩辉煌，问题凸显
学前教育专家、四环游戏小组的创办人、北京师范大学教育学部张燕教授认为，幼儿教育近年繁荣辉煌的同时，也出现了一系列不和谐状况，亦即与社会发展趋势不相适应的问题：
问题一：幼儿教育的标准化、规范化、一刀切
问题二：幼教发展采取行政指令的方式发展，自上而下、单兵突进
问题三：幼儿教育发展过度崇尚物质技术，成为面子工程
问题四：幼儿教育窄化为幼儿园教育，关门办园实施封闭教育
问题五：幼儿园定位偏差，政策本身仍需讨论
“保教性”和“福利性”是学前教育的双重属性，而应以“福利性”为首，因其为更具根本性、基础性的功能。幼儿园作为公共福利性机构，设施条件的配置与经费预算都应是最基本的最必要的，而不是高规格的。为回应社会反响，当下一些城市甚至于将监控视频作为幼儿园的标配，进一步加高标准，同时普通教师被推定为被告？定位偏差、完全无视幼儿教育的发展规律和历史的做法贻害无穷。
发展完整的幼儿体系，政府的角色需要重新定位
中国人民大学国家发展与战略研究院杨菊华教授认为，面对幼儿园教育存在的问题，需要重建幼儿托育服务体系。这就必须要探索符合国情的服务体系和模式，其中做好顶层设计、明确政府职责定位至关重要。
政府的角色定位需“四破四立”：在理念层面破无目标，在组织制度层面破无规章管理制度，在实操层面破无资源（包括人财物），在舆论层面破无信任。通过“四破四立”，形成一种供需平衡的理想状况。如今，《意见》开始尝试打破“无规则管理制度”，我们期待具体成效，而其他方面也需要改进。
学前教育——公共政策的问题与出路
北京师范大学教育学部教授曾晓东，首都师范大学学前教育学院讲师刘莉认为，学前教育，作为政府提供给社会的公共服务，并不是强制、平等和无差异的，家庭的选择性与政府公平性之间的关系愈加突出，这放大了政府与市场之间边界设定的政策难题；学前教育的目标，儿童发展和家庭支持并存，即使对儿童发展本身而言，认知与情感、身体的发展也是同样重要，不存在认知目标“一枝独大”的情况，这带来了学前教育质量管理的独特的技术难题。
那么《意见》到底讲了什么，为何具有如此巨大的威力？让我们一起来探究其庐山真面目。
一、提炼学前教育发展方式，
提出学前教育发展新目标
（一） 学前教育普及普惠安全优质发展
在《意见》中，中央首次提出“推进学前教育普及普惠安全优质发展”。
普及发展。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求“基本普及学前教育”；2015年，《中华人民共和国教育法》增加普及学前教育的规定，即“国家制定学前教育标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系。
普惠发展。2010年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”，并首次提出“面向大众、收费较低”的普惠性标准。2016年，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》再次重申“学前教育阶段鼓励举办普惠性民办幼儿园”。
安全发展。《教育部关于进一步加强幼儿园安全工作的紧急通知》（教基[2004]15号），2017年的《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》等。而近年频发的幼儿园虐童事件以及其他校园安全事故，如红黄蓝幼儿园虐童事件、重庆巴南幼儿园的持刀伤人案等，更是将社会对学前教育安全管理的关注推至了高点。因此，《意见》再次强调校园安全管理也是理所应当。
优质发展。优质教育包含了更加完善的办学条件、办学理念、课程与教材、师资等要求。是在解决“入学难”、“入学贵”以及学校安全等基本需求后，对学前教育发展提出的更高层次的要求。
（二） 2035年发展目标
首次明确了学前教育2035的发展目标，即“全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。”
二、提高了幼师入职门槛
《意见》规定，“2018年启动师范院校学前教育专业国家认证工作，建立培养质量保障制度……认真落实教师资格准入与定期注册制度，严格执行幼儿园园长、教师专业标准，坚持公开招聘制度，全面落儿园教师持证上岗，切实把好幼儿园园长、教师入口关。非学前教育专业毕业生到幼儿园从教须经专业培训并取得相应教师资格。”
这样一来，学校在招聘教师时，可以在无职称的情况下更容易地了解应聘者的真实水平，从一个角度来看，幼师的入职门槛也将提高，这对于提升幼教质量肯定是大有裨益。
三、城镇小区配套幼儿园只能非营利办学，
且整改时间推迟至2019年底
（一） 整改限期由原来的2018年底推迟至2019年底
《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（教基〔2017〕3号）规定，配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。《意见》则规定“各省（自治区、直辖市）要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位。”
（二） 城镇小区配套幼儿园不得办成营利性民办幼儿园
《意见》规定，“配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。”该规定明确了两个问题：第一、配套幼儿园只能办成公办或普惠园；第二、配套幼儿园只能办成非营利性幼儿园。
那么由此我们是否可以推断出另一个结论，即：普惠园=非营利性园？北京、天津、陕西、河南、辽宁相继制定了关于普惠园认定的有关规则，明确普惠园必须是非营利性民办学校。此外，《意见》这条规定是针对小区配套园的，那么非小区配套园可以自由选择是否办成普惠园？欢迎各位一起探讨。
四、明确提出普惠目标和要求
（一） 公办园在园幼儿达50%
《意见》要求，“按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%，各地可从实际出发确定具体发展目标。”
（二） 鼓励普通高等学校举办公办园
《意见》提出，“鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园，在为本单位职工子女入园提供便利的同时，也为社会提供普惠性服务。”
五、重点强调遏制过度逐利行为
（一） “社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；已违规的，由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股”
对于类似限制非营利性教育机构的规定，因为《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》的铺垫，因此《意见》的冲击已有缓冲。与《送审稿》相比，《意见》在控制的方式上增加了“受托经营”、“利用可变利益实体”的规定，可见中央对于实践中广泛常见的委托经营以及VIE（Variable Interest Entities，即可变利益实体）已有深入认识，同时也没有再使用“集团化办学”的措辞，用语规范了。此外，“国有资产或集体资产举办的幼儿园”的增加体现了对国有资产以及集体资产的保护，在一定程度上抑制了民办教育发展初期“民办公助”或“公办民助”等容易造成混乱的发展模式。
同时，《意见》还规定“已违规的，由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股。”对此，我们建议：投资者应尽早完成幼儿园的营利性法人登记。
（二） “参与并购、加盟、连锁经营的营利性幼儿园，应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布；当地教育部门应对相关利益企业和幼儿园的资质、办园方向、课程资源、数量规模及管理能力等进行严格审核，实施加盟、连锁行为的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质。幼儿园控制主体或品牌加盟主体变更，须经所在区县教育部门审批，举办者变更须按规定办理核准登记手续，按法定程序履行资产交割”
《送审稿》第十二条第二款规定，“集团化办学的社会组织向集团内民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及统一组织教育教学活动的，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。”显然，《意见》对营利性学校集团化办学采取了强监管的态度，极大地强化了监管部门的监管范围和监管权利，对集团化办学门槛进行跨越式的提高（“实施加盟、连锁行为的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质”）。但具体实施效果如何，还有待观察。
（三） “民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市”
这是迄今为止对民办幼教资本市场无与伦比的暴击。
教育法律法规从来没有过这么直截了当的规定，该规定貌似已经排除了将民办园的举办权和经营管理权纳入上市体系的可能性，不论营利性还是非营利性，不论国内A股还是境外各股。
只是就文义解释，我们理解上述规定并未排除教育管理公司以及幼教周边产业公司上市的可能性，但会受限于最终出台的《民办教育促进法实施条例》关于关联交易的规定。
（四） “上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”
这句话的重点有三：
① 不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园——理论上还可以通过自有资金或者其他渠道，如银行融资进行投资。
② 不得通过发行股份或支付现金等方式购买——营利性幼儿园的转让方还可能接受哪些支付方式，这需要实践出真知。
③ 不得购买营利性幼儿园资产——营利性幼儿园的举办权应该不属于幼儿园资产，这是举办者的权利。
学前教育服务与义务教育的服务属性不同，给各级政府履行学前教育服务供给中的主要责任时带来了更复杂的公共政策问题。为了解决这些公共政策问题，一条路是提高学前教育服务的保障程度，使其可以参照义务教育的公共政策来实施。另一条路是直面学前教育独特的政策问题，靠改革来保障事业发展。显然，后者的技术难度非常大，改革的专业性要求更高。
目前，文件有很多问题尚待进一步解释与观察，新《民办教育促进法实施条例》的公布或许将会给我们更进一步的答案。“林花扫更落，径草踏还生”，继续关注，继续坚守。
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微者，精妙也；观者，谛视也。以早教微观，可以知上策，明幼规，察园涵，破迷题，解师心，安父母，健童生，谐成长，共发展。
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