从“幼有所育”到“幼有优育”——关于托育服务质量保障体系建设的思考

□洪秀敏 王靖渊

     本文系国家社科基金重大项目“全面二孩政策下城市地区0-3岁婴幼儿托育服务体系研究”（17ZDA123）的阶段性成果。

　　为健全“幼有所育”的国家基本公共服务制度体系，加快推动托育服务体系建设取得新进展，2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步明确了托育服务发展的方针原则、目标任务和保障措施。这标志着我国托育服务体系建设进入了落地实施的新阶段。在《指导意见》的有效引导下，随着《托儿所、幼儿园建筑设计规范》《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》的陆续颁布，各地区也积极行动，相继出台了地方性的关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见，我国托育服务供给体系和规范体系建设得到了健康有序的初步推进，故此业界将2019年称为“托育元年”。但是，新冠肺炎疫情的突然发生，给托育行业造成了重大影响。相关调查显示，运营压力大、资金短缺、招生恢复困难、行业信任度低和“冰期”长成为当前托育机构发展面临的主要困难。疫情给托育行业发展所按下的暂停键，也同时暴露出当下我国托育行业在服务质量保障体系建设上存在一些隐性问题。今年的《政府工作报告》提出，我国内需潜力大，要深化供给侧结构性改革，突出民生导向，使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进。“发展养老、托幼服务”成为“实施扩大内需战略，推动经济发展方式加快转变”的一项内容。因此，为保障托育行业的健康有序和优质发展，我们需要深度思考托育服务质量保障体系在基本构成、主要功能和具体措施三方面的基本问题，并通过努力建设和完善婴幼儿托育服务质量保障体系，积极推动“幼有所育”向“幼有优育”深入发展。

　　“什么是优？”———构建内外结合的立体化托育服务质量保障体系

　　托育服务质量保障体系从本质上来说是一种质量管理制度，意即对影响托育服务质量的组织结构、资源、程序和过程的管理。而托育服务质量，从广义上看，是由物质环境、师幼比等要素组成的结构性质量和师幼互动、家园合作等要素组成的过程性质量，以及婴幼儿发展结果的结果性质量构成。因此，托育服务质量保障体系就应是对托育服务结构性质量、过程性质量和结果性质量的一个综合管理。结合当下我国托育服务发展方向和实际问题来看，托育服务质量保障体系应该由内部保障和外部保障体系共同构成。其中，内部保障体系是指托育机构自身在发展规划、组织管理、维持日常运营等方面建立起完善的管理制度；外部保障体系是指各行政管理部门、社会及其他利益相关方在托育服务质量标准体系、管理规范、监测问责、政策扶持、预测预警等方面建立起相应的管理制度。新冠肺炎疫情发生后，托育机构运营的举步维艰，暴露了当前托育机构在托育服务质量内部保障体系建设上的缺失，也反映出了外部保障体系的不足和配套政策制度的滞后。因此，除了要精准助力托育机构战疫情、渡难关，减轻托育机构的运营压力外，须尽快推动加强托育机构服务质量的外部保障体系建设，同时引导托育机构加快推进内部保障体系建设，努力构建“以内为主、以外促内、内外结合”的立体化服务质量保障体系。

　　“为何而优？”———明晰托育服务质量保障体系风险预警和引领发展的基本功能

　　托育服务质量是一个包含托育服务全过程、不同类型和多方利益相关者的多维度、多层次和多视角概念。那么，托育服务质量保障体系也应是一个综合涉及质量各维度，促使服务结果最大程度与一定的质量标准相适应、与不同公众的需求和期望相适应的系统。具体来说，托育服务质量保障体系在托育服务发展过程中具有风险预警和引领发展的两大基本功能。

　　风险预警是指托育服务质量保障体系对婴幼儿发展风险、机构倒闭风险、行业声誉风险等的重要预警作用。完善的托育服务质量保障体系能发挥监测、诊断、预警和调控的强大功能，能够综合运用多方力量与多种形式评估手段，对影响托育服务质量的各类风险因素及其变动趋势进行实时监测，并在实践基础上对监测结果进行有效诊断，向决策层发出预警信号，进而对托育服务事业整体规划、资源合理配置和区域均衡发展作出有效调控。引领发展则是指质量保障体系中相关质量标准、管理规范、支持政策等对托育服务有序发展、托育机构服务质量改善和婴幼儿健康发展的重要促进作用。完善的托育服务质量保障体系能够发挥各类标准与规范在托育服务短期质量问题改善和长期可持续发展方面的重要引领作用，并且可以通过体系化的托育机构“人、财、物”资源保障支持，最大程度推动托育机构结构性质量与过程性质量的发展提升，从而最终促进结果性质量提升，意即促进婴幼儿健康发展。我们必须明晰托育服务质量保障体系的基本功能，一方面继续发挥其对托育服务质量提升的重要促进作用，另一方面加快研制相关的风险预警机制，补齐短板，合力推动托育服务的长效发展。

　　“如何变优？”———探索问责与改善的托育服务质量保障体系建设新举措

　　当前，在各种新思潮的影响下，国际上已经不再把质量保障简单等同于质量问责，而是将其看作是质量问责与质量改善的统一体。从这一角度来看，结合我国托育机构在运营管理、服务供给和教育质量等方面的发展现状与不足，在探索推进托育服务供给侧结构性改革的同时，也应以质量问责和质量改善作为主要抓手，积极探索托育服务质量保障体系建设新举措。在托育服务质量问责方面，应推动建设以责任共享为主要特征的问责机制。责任共享是指政府、社会、机构和家长作为托育服务质量主要利益相关者，既有向托育服务要质量的权利，也有提高托育服务质量的义务。在具体实践中，一是可以通过增强问责意识、丰富问责内容、疏通问责渠道等方式，引导主要利益相关者参与到问责过程中，确保问责主体的责任共享；二是可以通过完善质量问责政策法规体系、设立独立问责机构、明确问责流程、形成公开透明问责报告机制等方式，推进问责过程与问责结果的责任共享。在托育服务质量改善方面，则应积极构建以协同发展为主要目标的提升机制。协同发展是指托育服务质量保障体系应发挥其对维护行业稳定和促进机构服务质量提升的双重作用。在构建过程中，一方面可以通过强化政府在顶层设计上的主导作用、合理配置教育资源、增加和保障财政投入等方式推动质量保障与改善重心的上移，增强社会对托育行业的信任感。同时通过舆论宣传等方式，在全社会形成一种重视托育服务质量的良好社会风气，进而为托育行业发展创造一个良好的社会环境。另一方面通过加快国家和地方托育机构课程质量标准体系建设、完善托育行业人才培养标准、创新托育机构教师队伍质量保障机制、提高托育机构的家园合作水平和指导家庭科学育儿的服务水平等方式，为托育机构服务质量提升提供切实有效的指导，从而整体促进托育行业健康发展。

　　本文系国家社科基金重大项目“全面二孩政策下城市地区0-3岁婴幼儿托育服务体系研究”（17ZDA123）的阶段性成果。

　　作者单位：北京师范大学学前教育研究所（系）

文章转载自微信公众号：国家婴幼儿托育服务