奕阳教育研究院公共政策研究中心
报告要点
01 学前一年免费教育政策推进较为迅速，地方落实筹备的时间相对紧凑，从本次统计的300个市情况来看，约30%的市已实现财政补助全市发放，近40%的市部分区县发放了财政补助，另有22.67%的市暂未发放财政补助。
02 4个直辖市中，北京市全市已发放财政补助；天津、重庆市部分区县发放了财政补助；上海市尚未发放财政补助。省际间财政补助发放情况也存在一定差异：新疆、宁夏、湖南、内蒙古、广西、江苏6省，财政补助实现全市发放的地市占比超69%；福建、江西、河南、黑龙江、山西、湖北、云南7省，目前暂无地市实现财政补助全市发放，其中山西、湖北、云南3省尚未发放财政补助的地市占比相对较高，约60%-80%。
03 民办园财政补助资金尚未发放的成因较为复杂，已对部分园所的生存发展产生一定影响，超三成民办园可能存在关停风险。
04 学前一年教育免费政策推行中，申报服务、信息公开等执行环节存在一些问题。基于财政补助政策执行的实际情况以及民办园运营状况，园所提出了优化建议。
自2010年以来，全国“两会”每年均有代表委员呼吁推行免费学前教育；少数地区亦逐步探索学前一年或学前三年免费教育。而从2024年底至2025年8月，免费学前教育政策推进驶入“快车道”——短短8个月内，免费学前教育从倡导、地方实践上升为国家战略、法律明确要求，并于2025年秋季学期启动全国范围内学前一年教育免费实施。
2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过《中华人民共和国学前教育法》，以法律形式明确“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育，降低家庭保育教育成本”，为免费学前教育政策提供法律依据。
2025年1月，中共中央、国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》，首次将“探索逐步扩大免费教育范围”纳入国家教育发展战略高度。
2025年3月，国务院总理李强在政府工作报告中明确提出“逐步推行免费学前教育”，清晰传递了全国推进该政策的信号。
2025年6月1日，《中华人民共和国学前教育法》正式施行，为免费学前教育政策落地提供刚性法律支撑。
2025年7月25 日，国务院常务会议召开，专门部署逐步推行免费学前教育的有关举措，明确提出“要指导各地尽快细化工作方案，按照分担比例安排好补助资金，确保按时足额拨付”为政策执行划定具体要求。
2025年8月5日，《国务院办公厅关于逐步推行免费学前教育的意见》印发。《意见》明确，从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童的保育教育费；对教育部门批准设立的民办幼儿园学前一年在园儿童，参照当地同类型公办幼儿园免除水平，相应减免保育教育费。对因免保育教育费导致幼儿园收入减少的部分，由财政对幼儿园予以补助，所需资金由中央财政和地方财政共同承担。其中，中央财政对西部、中部和东部地区分别按照80%、60%、50%的比例分担。财政部将会同教育部指导各省级财政、教育部门统筹安排好中央补助资金和地方应承担的资金，及时足额将财政补助资金拨付到幼儿园。
2025年秋季学期已过去近3个月，学前一年教育免费政策实施以来，民办幼儿园大班财政补助的实际发放情况逐步显现。为系统了解该补助发放现状，奕阳教育研究院开展了问卷调查，同时，面向全国31个省、自治区、直辖市的相关人员咨询相关信息，了解各地财政补助落实情况。本次调查于11月24日截止。
参与调查的人员以园长为主，占比达68.39%；副园长、幼儿园老师、财务人员分别占6.32%、8.05%、3.45%；其他相关人员占11.49%。
图：参与调查的人员构成
31个省、自治区、直辖市共包含337个地区（含4个直辖市、333个地级市、自治州等）。通过查询政策以及调查了解，西藏、青海全域，新疆、云南涉藏地区及四川彝族、藏族地区，早在十余年前便已实施包含学前三年在内的15年免费教育；甘肃也于2016年对全省公办及普惠性民办幼儿园在园幼儿免除保教费。这些地区（共计37个地级市、自治州）已通过地方现行政策实现学前教育免费，因此，本报告未将其纳入统计范围。
本报告统计对象为全国28个省、自治区（未包含西藏、青海、甘肃）、直辖市的300个地区（含直辖市、地级市、自治州）。
表：未纳入统计地区
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未纳入统计的省份、 自治区 |
市、自治州（个） |
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西藏 |
7 |
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青海 |
8 |
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新疆 |
4 |
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甘肃 |
14 |
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四川 |
3 |
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云南 |
1 |
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总计 |
37 |
表：纳入统计地区（个）
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纳入统计的省份、 自治区、直辖市 |
市、自治州（个） |
|
北京 |
1 |
|
天津 |
1 |
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重庆 |
1 |
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上海 |
1 |
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山东 |
16 |
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河北 |
11 |
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山西 |
11 |
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内蒙古 |
12 |
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辽宁 |
14 |
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吉林 |
9 |
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黑龙江 |
13 |
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江苏 |
13 |
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浙江 |
11 |
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安徽 |
16 |
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福建 |
9 |
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江西 |
11 |
|
河南 |
17 |
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湖北 |
13 |
|
湖南 |
14 |
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广东 |
21 |
|
广西 |
14 |
|
海南 |
4 |
|
四川 |
18 |
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贵州 |
9 |
|
云南 |
15 |
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陕西 |
10 |
|
宁夏 |
5 |
|
新疆 |
10 |
|
总计 |
300 |
受客观条件限制，目前尚有26个市的数据暂未获得；同时，考虑到统计口径差异、信息报送时效及财政补助发放工作仍在推进等多重因素，部分统计数据可能存在细微误差，本报告统计结果仅供参考。
一、全国仅30%市实现财政补助全市发放，另外22.67%市尚未发放财政补助
学前一年免费教育政策整体推进节奏较快，地方财政补助的筹备与落实环节面临一定的时间压力。从统计结果来看，300个市（含直辖市、地级市、自治州）中，近三成（29.33%）的市已实现财政补助全市发放；近四成（39.67%）的市部分区县发放了财政补助；另有近四分之一（22.67%）的市尚未发放财政补助。
图：全国民办园财政补助发放情况
备注：尚有26个市的数据暂未获得，占300个市的8.67%。
二、地区间民办园财政补助发放情况存在一定差异
经对各省、自治区、直辖市民办园财政补助发放情况统计发现：
（1）4个直辖市中，北京市全市已发放财政补助；天津、重庆市部分区县发放了财政补助；上海市尚未发放财政补助。
（2）新疆、宁夏、湖南、内蒙古、广西、江苏6省，财政补助实现全市发放的地市占比超69%，政策推进成效显著。
（3）河北、广东、四川、贵州、辽宁、海南、山东、陕西8个省，实现财政补助全市发放的地市占比介于20%-40%，整体处于稳步推进、有序落实的阶段。
（4）安徽、浙江、吉林3省，实现财政补助全市发放的地市占比为10%-20%，财政补助落实进度相对平缓。
（5）福建、江西、河南、黑龙江、山西、湖北、云南7省，目前暂无地市实现财政补助全市发放，其中山西、湖北、云南3省尚未发放财政补助的地市占比相对较高，约60%-80%，即部分地市仍在推进财政补助发放的筹备工作。
从整体推进态势来看，随着学前一年教育免费财政补助政策的持续深化，目前已有少数省份实现了较高比例的全域发放；多数省份仍处于部分区域推进或政策细节逐步完善的阶段；个别省份受地方实际情况差异及筹备周期相对较短等因素影响，尚未落实财政补助发放的地市数量相对较多。从本次调研反馈的实际情况来看，各地均在积极采取措施，持续推进财政补助资金的发放工作。
表：4个直辖市、24省、自治区下辖地市财政补助发放情况
备注：不包含尚未获得数据的26个市：山东德州市、滨州市、河北秦皇岛市、山西大同市、朔州市、忻州市、吕梁市、辽宁葫芦岛市、黑龙江黑河市、绥化市、大兴安岭地区、浙江嘉兴市、金华市、舟山市、丽水市、安徽淮北市、安庆市、黄山市、广东梅州市、汕尾市、河源市、四川泸州市、达州市、雅安市、巴中市、资阳市。
三、财政补助资金未发放问题成因交织，超三成民办园可能存在关停风险
关于民办园财政补助资金未发放原因及影响的调查显示，资金未发放问题成因多元、相互交织，且已对园所运营造成冲击。
1.多因素叠加导致财政补助资金未发放
从调查结果来看，财政补助资金未发放的成因涵盖资金筹措、机制衔接及流程效率等多个层面：
（1）62.07%的受访者反馈不清楚财政补助未发放原因，这一情况说明政策执行中的信息透明度仍需提升，园所了解相关情况的有效途径不够通畅。
（2）36.78%的受访者推测，有些地方财政较为困难，加之财政补助筹措周期较短，地方财政配套资金可能存在未及时划转的情况，这一因素或是造成补助资金未能发放的原因之一。
（3）13.22%的受访者认为，中央与地方财政补助资金分担比例界定、拨付衔接机制方面或存在不够清晰顺畅的情况，这一问题可能对资金统筹下达效率产生一定影响。
（4）4.02%的受访者表示，补助申报材料审核环节冗余、流程过多，审批周期超出合理预期，间接导致资金到账延迟。
图：财政补助资金未落实的原因
备注：该题属于多选题，每项比例由选择人数/总样本人数得出
2.民办园应对资金缺口的途径较为有限，部分方式风险系数相对偏高
受财政补助资金未落实影响，民办园不得不采取临时性措施缓解运营压力，但整体应对方式缺乏可持续性——主要靠自行先垫付维持运营，同时通过压缩办园成本、向家长先收费再退费等方式缓解压力，整体运营支撑手段较有限。
调查数据显示：
（1）幼儿园自己先垫付占比最大，达63.79%，这反映出多数民办园首先选择自行承担资金缺口，资金压力直接集中于园所自身。部分受访者的反馈更直观呈现困境：“已经垫付两个多月了，财政补助资金尚未收到，再发教师工资，园所就没资金周转了。”
（2）其次是压缩办园成本（占24.71%）、先向家长收费再退费（占22.99%），前者影响办园质量，后者易引发家园沟通矛盾。
（3）其他方式，如借钱、贷款、压缩教师工资和生存空间、依靠园所中班、小班收入勉强维持等占16.09%，凸显了部分民办园运营的被动处境与现实压力。
（4）争取其他补助占比仅1.72%，说明民办园获取替代资金支持的渠道较有限。
图：财政补助未落实情况下民办园运营方式
备注：该题属于多选题，每项比例由选择人数/总样本人数得出
3.财政补助资金未发放对民办园的生存冲击：超三成民办园可能存在关停风险
调查结果表明，未收到财政补助对民办园生存带来一定影响，超九成受访者表示园所面临短期生存压力：36.78%的受访者反映园所运营已濒临停滞，仅能勉强支撑3个月，存在一定关停风险；33.33%的受访者表示运营陷入困难，勉强可维持半年至1年，生存压力较大；8.05%的受访者反映运营受影响较明显，能支撑1-2年；17.82%的受访者直言幼儿园面临“难以维持运营，已无法发出教师工资”等现实困境。仅有4%左右的园所反映运营受影响不大，能支撑3年以上。
这一调研结果显示，财政补助资金尚未发放的情况，对民办园的正常运营产生了一定影响。若该问题未能及时得到妥善处理，可能会增加民办园的运营压力，进而对学前教育资源供给的稳定性带来潜在挑战。
图：财政补助资金未落实对民办园的生存影响
四、财政补助申报、执行暴露出一些问题，可结合实际情况逐步改善
调研发现，学前一年教育免费政策实施以来，园所对财政补助规则的了解程度整体较高，但资金拨付、申报服务、信息公开等执行环节的相关流程若进一步完善，或将进一步发挥政策的成效。
1.园所对财政补助规则认知存在差异
调查数据显示，受访对象对幼儿园大班免费政策补助规则的认知存在差异：76.44%的受访者明确了解财政补助核心内容，包括应免除保教费范围、中央与地方分担比例、补助标准核算方式等；另有20.11%的受访者仅知晓财政补助的存在，对具体补助方式、核算细则等关键信息存在认知盲区；还有3.44%的受访者反馈不了解财政补助规则。
图：园所对财政补助规则的了解情况
2.财政补助申报、执行环节存在需要进一步理顺的问题
（1）财政补助申报支持与指导不足：在正式通知及操作指南获取方面，仅13.22%的受访者收到相关部门出具的完整通知及详细操作指南；82.88%的受访者反映支持不足——40.35%未收到任何正式通知，42.53%仅收到通知却无具体操作指南；还有4.68%的受访者表示不清楚相关事项（如补助金额、标准）。
图：园所收到财政补助正式通知及操作指南情况
（2）申报流程便捷性欠缺：超过六成受访者反映申报流程细节需要改善——39.08%的受访者反映无固定申报流程，规范性不足；25.29%的受访者表示材料要求复杂、审批环节多且耗时久。14.94%的受访者提到需提交纸质材料，流程清晰可接受，仅20.69%的受访者反馈体验到简洁的信息化申报服务，申报流程简单，依托信息化手段线上完成。
图：财政补助资金申报流程
（3）受地方财政补助筹备周期较短的客观影响，财政补助资金拨付不及时、拨付周期缺乏统一明确的规范、拨付信息滞后
第一，财政补助资金拨付普遍延迟。超过半数的受访者反馈财政补助资金未能按时到账，这一情况可能会对园所资金周转计划产生一定影响，进而给其正常运营带来一定压力。此外，审批流程相对繁琐、审批周期偏长等问题，也对财政补助政策的执行效果产生了影响。
图：财政补助执行中存在的问题
备注：该题属于多选题，每项比例由选择人数/总样本人数得出
第二，财政补助资金拨付周期缺乏统一规范。调查结果显示，17.82%的受访者反馈按月拨付，16.67%的受访者反馈按季度拨付，还有1.15%的受访者表示财政补助是按学期拨付；而高达64.37%的受访者表示“未收到具体通知”“拨付时间不明确”或“不清楚拨付周期”，这一情况提示补助资金拨付周期的标准仍需进一步明确。
图：财政补助资金拨付周期
第三，财政补助拨付信息公开滞后。52.87%的受访者反映财政补助审批进展未及时披露，信息透明度不足，导致园所难以精准掌握政策推进动态。
（4）补助标准与办园成本脱节：29.89%的受访者认为财政补助标准偏低，与园所实际办园成本脱节，财政保障力度不足。还有部分受访者反馈，园所财政补助标准存在显著差异。例如，同一个市同一个地区，有的园所财政补助每月750元，而有的园所每月200元，补助额度差距悬殊。同时，民办园之间的减免金额不等，不仅影响了政策执行的公平性，还增加了家长择园成本，导致家长陷入选择困境，“反复纠结选园”。
3.财政补助政策的优化建议
基于财政补助政策执行的实际情况以及民办园运营状况，园所提出针对性优化建议：
（1）规范资金拨付机制：超六成受访者主张，需明确财政补助固定拨付周期及到账时限，及时足额拨付，规范并公开拨付进度查询渠道（如政务服务平台线上端口、专人对接咨询通道），全面提升政策执行效率和透明度。
（2）动态调整补助标准：半数受访者建议，应立足园所实际办园成本，建立科学动态的补助标准调整机制。还有受访者建议，应对同一地区的所有幼儿园实行同一标准、一视同仁，确保政策公平性。
（3）简化申报审批流程：超三成受访者提出，应依托线上一体化系统功能，进一步简化补助申报流程，合并重复填报事项、推行电子审批模式，提升申报与审批效率，推动政策更好落地实施。
（4）加强政策宣传与解读：近一半的受访者建议，应加强政策宣传与精准解读，例如，通过短视频或图文宣讲、发放政策解读手册等方式，有效消除家长误解，缓解家园在这一政策沟通上的矛盾，同时，填补园所认知盲区。
学前一年教育免费政策推进节奏较快，地方筹备时间较短，因此，财政补助执行工作难免存在些许问题。从当前进展来看，各地均在积极落实财政补助发放工作，随着政策的持续推进与实践探索的不断深入，各地有望逐步构建起规范化、系统化的政策执行体系。
图：财政补助资金机制优化建议
备注：该题属于多选题，每项比例由选择人数/总样本人数得出
学前一年教育免费政策是深化学前教育普惠发展、惠及广大家庭的民生工程，兼具民生温度与社会价值，意义重大，但在政策执行过程中，难免存在部分堵点、难点。下一步，需聚焦财政补助资金及时足额拨付、执行流程系统优化等核心领域，健全督导机制，提升政策执行实效，真正把这项民生好事办好。
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