余雅风：用立法保障学前教育公共性

 2020年9月《学前教育法草案（征求意见稿》（以下简称《草案》）发布并在全国范围广泛征求意见，这是学前教育法治建设的里程碑。早在1998年，全国人大常委会委员、北京师范大学庞丽娟教授就提出要制定学前教育法。经过各界20多年的研究、推进，2018年，《学前教育法》被十三届全国人大纳入立法规划一类立法项目，学前教育立法问题由“是否立法”进入“如何立法”的新阶段。《草案》的发布和意见征求，既是对学前教育发展现实需求的积极回应，也是对科学立法的积极回应。

由于与公共福祉有重要关联，学前教育具有显著的公共性。从教育运作客观要素的表征看，学前教育的公共性是指学前教育涉及社会公众、公共财政以及社会资源的使用，影响社会成员共通的必要利益。教育的公益性、公平性、合理性、自主性等其他性质均由这一基本属性而生。

公益性要求个人利益和社会利益最大限度同时满足。《草案》第三条规定，“学前教育是学校教育制度的起始阶段，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”，明确了学前教育公益性以及公益性保护这一重要原则。

为维护学前教育公益性，《草案》一方面确立了“学前教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”，明确“政府主导、以政府举办为主”。通过第六章“投入与保障”的规定，实现学前教育政府投入为主以及普及普惠安全优质，强化了政府在实现教育公益性方面的责任。

另一方面，针对实践中的问题，《草案》在第三章和第六章分别规定幼儿园的规划与管理监督制度，规定了收费和经费管理制度、幼儿园园长任职资格制度以及举办限制、逐利限制、保育与教育中的禁止行为、从业禁止的类型等。同时，《草案》在具体规定政府及其行政部门权利义务的基础上，还在法律责任部分规定了政府责任、领导责任。这些对于规范学前教育发展，实现学前教育公益性都有积极意义。

公平性要求全体适龄儿童享有接受规定年限学前教育的均等机会。由教育市场化引发的不公平问题在学前教育领域较为突出。既有不同性质、不同类型幼儿园之间的不公平，也有学前教育教师与公立中小学教师间的不公平，还有城乡不同地区或相同地区不同群体幼儿享受教育资源的不公平，入园难、入园贵的困境未能有效解决。

学前教育的公平性要求国家加大财政支持，运用公共经费举办、扶助、运作和管理学前教育，确保人民公平享有接受学前教育的机会。对此，《草案》第五条关于“依法享有平等接受学前教育的权利”的规定，为保障儿童享有平等的受教育机会提供了依据。为维护学前教育公平，《草案》一方面明确政府对于学前教育发展的职责；另一方面还规定了政府举办公办幼儿园、政府投入为主、弱势资助、发展学前特殊教育等制度。

合理性要求充分、客观反映儿童发展、学前教育以及立法的客观规律和诉求。改革开放以来，市场在我国学前教育领域发挥着十分重要的作用。一方面，基于对利益的追求，学前教育“小学化”倾向严重，尤其是大量低水平运作或无证幼儿园不尊重儿童身心发展规律，不利于儿童健康成长。

对此，《草案》第四章关于保教原则、保教内容与方式、课程资源以及教科书限制、保育与教育中禁止行为的规定，强调根据学前儿童年龄特点和身心发展规律，科学实施保育与教育活动。这些都凸显了学前教育的特点与要求，符合学前教育发展规律。

另一方面，虽然国家适时出台政策、行政法规、部门规章对学前教育予以干预，但囿于法规、规章效力层次低，强制性与约束力缺乏，加之部门职责分割的限制，诸如政府投入、办园体制、管理机制、师资等诸多问题并未得到有效解决。《草案》对此进行了系统规定，同时注意与《教育法》《未成年人保护法》以及《义务教育法》等法律的衔接与协调，实现了国家立法强力保护和高位协调，形成了以法律为基础的学前教育治理框架。

自主性要求维护学前教育的开放性和多元性，确立办园自主权，保障学前教育充分、高质量、多元供给。当前，学前教育暴露出的问题日渐增多，公办园、公办性质园、普惠园、营利性民办园等不同性质幼儿园并存，还出现了“超级园”“概念园”等。《草案》在强调政府主导、强化政府职责、明确监督管理制度的基础上，确立了公办园、社会力量办园、普惠性民办园、企事业单位和社会团体等举办的幼儿园，以及营利性幼儿园的法律地位，建立了学前教育开放、多元的办园体系。

同时，《草案》在幼儿园内部管理上，明确了园长的产生及园长负责制，肯定了学前教育机构的自主权。另外，在幼儿园保育教育的内容、方法上，规定“国务院教育行政部门制定幼儿园教育指导纲要和学前儿童学习与发展指南，地方各级人民政府教育行政部门依据职责组织实施，加强学前教育教研和业务指导”。这些规定，有助于学前教育机构自主选择管理模式，形成具有特色的学前教育机构理念和文化。

学前教育立法，对维护学前教育公共性，保障学前教育规范发展有重大意义。《草案》应进一步系统、审慎思考学前教育法所面临的现实挑战，着力解决学前教育发展不均衡、不充分与人民群众对公平、高质量、多样化学前教育需求之间的矛盾。同时，科学设计不同主体的权利和义务关系，保证“政府投入为主”职责的全面落实。此外，应针对不同学前教育机构设计不同标准，明确相关主体行为规则，真正发挥学前教育立法功能。

    （作者单位：教育部政法司与北京师范大学合作共建教育立法研究基地）

来源：中国教育报学前周刊

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