美国0-3岁婴幼儿照护服务体系及借鉴（下）——美国婴幼儿照护服务模式

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美国婴幼儿照护财政支持

    婴幼儿照护服务的成本问题始终是困扰美国家长以及服务提供者的一个重要问题，也是婴幼儿照顾服务模式中的重要一环。在目前的婴幼儿照护项目中，该成本主要是由政府财政和社会资金承担。

（一）联邦／州政府财政支持

    联邦政府每年通过财政预算向各州拨款，用于支持不同类型的婴幼儿照护服务项目以及参与项目的婴幼儿家庭。各州通过为各类婴幼儿照护服务机构制定最低卫生健康标准以获得此类资金的支持。这些财政支持分别流向婴幼儿的家庭以及特定的照护服务项目。

    婴幼儿家庭主要通过三种形式接受政府的帮助和支持，它们分别是现金援助（ｃａｓｈａｓｓｉｓｔａｎｃｅ）、税收抵免（ｔａｘｃｒｅｄｉｔｓ）和保育补贴（ｃｈｉｌｄｃａｒｅｓｕｂｓｉｄｉｅｓ／ｆｕｎｄｉｎｇ）。这些财政支持方式使得婴幼儿家庭能够支付项目费用，减少家庭的经济负担。

    现金援助是联邦政府通过设立现金援助项目，向贫困低收入或无收入家庭直接发放现金补助。美国最重要的两个现金援助项目是贫困家庭临时援助（ＴｅｍｐｏｒａｒｙＡｓｓｉｓｔａｎｃｅｆｏｒＮｅｅｄｙＦａｍｉｌｉｅｓ，简称ＴＡＮＦ）和社会安全生活补助金（ＳｕｐｐｌｅｍｅｎｔａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＩｎｃｏｍｅ，简称ＳＳＩ）。贫困家庭临时援助项目为满足条件的贫困家庭提供一系列服务，包括现金援助、家长就业培训以及保育补贴。该项目在美国全国范围内惠及约２５％的贫困家庭，一个三口之家的月补助金平均为４３２美元。％社会安全生活补助金主要面向儿童失明或严重残疾，或成人看护者失明、年长或残疾的中低收入家庭。在２０１７财年，美国联邦政府为参与该项目的个人提供每月７３５美元的补助金。

    税收抵免指联邦或州政府根据规定将一定比例的特殊支出从该家庭的应纳税额中扣除，从而减轻家庭的税负。税收抵免的不可退还性导致其主要服务对象为中等收入家庭。税收抵免主要有所得税抵免（ＥａｒｎｅｄＩｎｃｏｍｅＴａｘＣｒｅｄｉｔ，简称ＥＩＴＣ）和儿童税收抵免（ＣｈｉｌｄＴａｘＣｒｅｄｉｔ，简称ＣＴＣ）两种途径。所得税抵免针对的是符合收入条件的工作父母，其目的是激励工作并抵消税收负担。在２０１５财年，有子女的家庭平均可获得３１８６美元的所得税抵免。＿儿童税收抵免为儿童成长而设立，为儿童家庭提供最高１０００美元的信贷支持。在２０１６财年，共有６５０万个家庭获得了总计３６．５亿美元的儿童保育税收抵免。

    保育补贴由联邦政府向各州提供大量资金以资助低收入工薪家庭用以儿童的保育工作。其基本目标是使低收入父母可以支付得起照护服务费用，增加接受照护的儿童人数，同时帮助低收入父母参加劳动、接受工作培训和教育，缓解其家庭经济窘迫状况。联邦政府通过美国卫生与公众服务部的儿童保育和发展基金（ＣｈｉｌｄＣａｒｅａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＦｕｎｄ，简称ＣＣＤＦ）提供财政支持，该项目主要提供优惠券和补贴，帮助符合资格的低收入工薪家庭获得儿童保育，进而使此类家庭的父母能够工作或参加培训教育。从２０１７年起，该项目额外提出３％的资金专门用于０￣３岁婴幼儿照护服务的质量改进工作。除此之外，贫困家庭临时援助和社会服务区捐赠（ＳｏｃｉａｌＳｅｒｖｉｃｅｓＢｌｏｃｋＧｒａｎｔ，简称ＳＳＢＧ）也直接向家庭提供保育补贴。２０１６年，联邦和州政府在儿童保育金上提供共计１３９亿美元的补助，８２万多个家庭和１３７万多名儿童通过儿童保育和发展基金获得了直接的儿童保育补贴，其中１３％的家庭获得了贫困家庭临时援助保育补贴。

    除以上三种形式外，美国国会在２０１８年通过了劳动家庭儿童保育法（ＣｈｉｌｄＣａｒｅｆｏｒＷｏｒｋｉｎｇＦａｍｉｌｉｅｓＡｃｔ），该法提出确保低收入家庭在儿童保育上的支出不超过其收入的７％，加大了对家庭获得照护服务的支持力度。

    在为婴幼儿家庭提供财政支持的同时，联邦政府也为婴幼儿照护服务机构提供财政支持，除了上文所提及的联邦政府支持，部分州政府也在创造机会为有需要的婴幼儿照护服务机构提供经济帮助。如堪萨斯州利用儿童倡议基金与儿童保育和发展赠款预留金设立了一项专门基金，专门向〇￣４岁婴幼儿及孕妇提供帮助。此外，堪萨斯州还设立了堪萨斯州早期儿童基金（ＫａｎｓａｓＥａｒｌｙＣｈｉｌｄｈｏｏｄＢｌｏｃｋＧｒａｎｔ，简称ＥＣＢＧ），规定至少３０％的资金分配到０￣３岁高风险的婴幼儿照护服务中。％２０１８年，哥伦比亚特区通过一项法案，扩大对婴幼儿照护服务机构的补贴以加强工作人员培训和家访等活动。该法案在２０１９财年预算中获得了部分资金，承诺投入１３０万美元用于关键组成部分的启动。

（二）社会资金支持

    社会资金支持分布更为广泛和零散，企业、事业单位、照护服务机构自身等均有提供。这类资金可能使那些无法获得联邦政府财政支持的家庭和项目受益。

    婴幼儿家长所在企业的雇主会为他们在育儿方面提供一定的经济帮助，主要有四个途径。一是将员工薪水的一部分用作儿童保育专款，这类收入免除于被征税的范围，但仅可用于支付婴幼儿照护服务的费用。如美国银行根据婴幼儿的年龄和所使用的照护服务类型，为符合儿童保育附加计划（ＣｈｉｌｄＣａｒｅＰｌｕｓｐｒｏｇｒａｍ）资格的员工报销最高２４０美元／月的费用。二是雇主通过和当地婴幼儿照护服务机构合作，向员工提供该服务的折扣，从而减轻婴幼儿照护服务费用的负担。三是资金雄厚实力较强的企业在公司内部设立独立的婴幼儿照护服务设施，免费向员工的婴幼儿开放。四是后备照护服务补贴，当婴幼儿家庭或常规参加的照护服务发生紧急情况或意外时，企业允许员工将婴幼儿送至指定的照护服务机构并支付其费用。如星巴克为所有员工提供最多１０天的后备照护服务，塔吉特的所有员工都可获得长达２０天的后备照护服务。

    企业在为雇员提供婴幼儿照护服务支持的同时，也与当地政府、社区合作，直接为相关婴幼儿照护服务机构提供资金支持，用以提高其服务人员的照护能力和水平。如新泽西州蒙茅斯县的儿童保育资源部与小企业展开合作，在部分照护服务不足的社区启动商业培训计划，为家庭式照护服务提供者颁发企业家证书并给予他们价值５００美元的专业责任保险。

    除企业外，教育行业单位也会为员工提供有关的照护服务帮助。高中教职工可根据当地政策申请特定的儿童保育援助。部分大学教职工可将婴幼儿子女送入本校内部设立的婴幼儿照护服务机构并获得折扣。婴幼儿照护服务机构也会为特定的婴幼儿家庭提供折扣，这类家庭包括有兄弟姐妹的婴幼儿家庭、军人家庭。

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美国婴幼儿照护服务特点

（一）服务体系因地制宜

    美国作为联邦制国家，州政府也具有很高的职能权力。因此，在全国性政策的指导下，美国各州同时也可以根据当地的实际情况，提出更具有针对性的制度和策略。这就使得婴幼儿照护服务体系在能够获得国家政策支持和强制要求的同时，也可以结合各州情况保持灵活性和适宜性。然而，这种服务体系既有优势，同时也具有一定缺点。尽管美国婴幼儿照护服务种类丰富、方式多样，但有些并未被纳入美国的综合性服务体系框架内，导致联邦政府与地方政府间、政府内部各机构间难以形成系统的、机构化的合作。各类政策和标准产生冲突，机构分立，服务项目之间内容时而重合、时而断层。这些问题使得许多项目工作效率低下，易产生“扯皮”问题，不利于婴幼儿照护服务的可持续发展。

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（二）公私制度相互结合

    在美国的婴幼儿照护服务中，家庭式几乎都为私有制，中心式中约有一半为私有制。政府和社会公共资金支持的婴幼儿照护服务通常向弱势家庭的婴幼儿提供服务，其重点在家庭支持，增强这些家庭父母的就业能力，提高其收入。而私有的婴幼儿照护服务向各类家庭提供服务，其重点在于婴幼儿自身发展，中高收入家庭较多使用此类服务。地方政府与包括早期教育协会、企业、教会等机构密切合作，多数政策的具体实施在社区范围内进行。

（三）财政支持灵活多样

    财政支持是婴幼儿照护服务的保障，同时也是美国婴幼儿照护服务的一大特色。经过长期发展，美国联邦及各州政府认识到婴幼儿照护服务中的成本问题，并致力于通过财政支持等方式以缓解家庭负担，现已形成联邦／州政府财政支持与社会资金支持相结合的财政支持模式。无论婴幼儿家庭是怎样的社会阶层、收入水平、种族文化等情况，都可以通过相应的渠道获得财政支持或补贴。同时，美国的财政支持不仅具体惠及家庭层面，也兼顾了婴幼儿照护机构的运营成本，婴幼儿照护机构可以根据服务对象特点或运营方式从联邦或州政府得到资金支持。

（四）服务对象全面覆盖

    美国政府所管理的婴幼儿照护服务除了针对一般幼儿家庭，还针对弱势家庭，包括低收入、青少年、移民家庭，每年通过公共财政预算、社会福利基金等来提供资金支持。对于特殊儿童的照护，各类服务政策均有明确具体的规定和要求，使得特殊儿童也能够与其他儿童共同健康成长，接受良好的照护服务。此外，美国政府加强对寄养儿童、无家可归儿童的社会福利基金援助，让他们充分参与到各类照护服务中来。此外，还有一系列家庭支持项目，在向３岁以下婴幼儿提供托儿服务、信息咨询和定期家庭访问服务的同时，还向他们的父母提供就职培训和教育服务。

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经验借鉴

（一）建立健全政府工作和管理机制

    从美国的经验来看，婴幼儿照护服务政策涉及联邦和各州，以及各类部门。因此，我国各级各类政府部门应明确职责、联合协作，共同为婴幼儿照护服务事业的发展做出努力。中央根据已出台的政策和指导意见负责对婴幼儿照护服务进行总体的统筹管理，各级地方政府以中央指示为指导，以本地社会生活实际情况为出发点，探索符合人民群众需求的婴幼儿照护服务的具体实施方案及配套措施，强化服务意识。加强各部门的协同配合，教育部、卫健委、发展改革委等部门根据已划分的职责分工进行工作。

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（二）完善各类法律制度和规范标准

    目前我国〇￣３岁婴幼儿照护服务还缺乏相关的制度和规范标准，美国的婴幼儿照护服务可以做到有法可依、有据可循，鉴于此，我国可以颁布和完善婴幼儿照护服务的相关法规与标准。在机构方面，政府可以《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》为基础，继续制定完善各类婴幼儿机构和私人照护服务的行业标准和管理规范，对其准入门槛、工作人员要求、运营程序内容、管理监督等进行明确规定。立法机构据此制定相应的法律法规，婴幼儿照护行业协会制定行业规范。在人员方面，需要加强婴幼儿照护专业人才培养和队伍建设。在职前阶段加强教育培训和上岗认证，各类高校开设相关课程或专业培养人才，建立职业资格准入规范；在职后阶段，定期对保育员、家政服务员等从业人员开展培训活动，提升其婴幼儿照护知识水平和服务能力，同时建立规范的考核制度。

（三）加强对家庭的支持、援助和指导

    家长和家庭在婴幼儿照护中占有十分重要的地位，美国婴幼儿照护服务中，针对家长的专业支持和财政支持占有很大比重。针对我国的具体情况，可以在家庭支持政策方面，给予婴幼儿家庭充分的社会福利支持，设立婴幼儿照护家庭专项资金，向婴幼儿家庭提供津贴补助，体现婴幼儿照护服务的普惠性特征。同时，对于亲属照护的家庭，尤其是隔代抚养，应给予一定的财政支持。在专业支持方面，明确将重点放在对家庭进行科学育儿指导，既可通过家庭访问对婴幼儿的家长进行上门式的指导服务，也可通过举办父母学校的方式提高婴幼儿父母的亲职能力。此外，还可在网络平台推出婴幼儿照护的精品视频和相关资源，使婴幼儿父母更加便捷地获得帮助。对于确有照护困难的家庭，可提供月嫂、保姆等直接面向婴幼儿的照护服务。

（四）重视政府和社区服务建设

    美国的婴幼儿照护经验发挥了社区的作用，例如家庭式照护服务，有些健康育儿师就是来自社区，对社区比较了解。在学前教育领域，尤其是婴幼儿照护服务方面，我国也开始重视社区的作用，试图发挥社区的主观能动性。对此，一方面，政府可以加强婴幼儿照护服务的区域规划，建立包括托儿所、保育园等在内的公立婴幼儿照护服务机构。鼓励公立幼儿园增设托班，促进政府事业单位建立婴幼儿托管场所，提倡公立医疗机构和保健中心开设婴幼儿照护基地和中心。另一方面，政府可以加强社区在婴幼儿照护服务中的作用，建立健全社区网格化管理制度，开展多种形式的婴幼儿照护服务。

    社区可以建立婴幼儿照护服务站，通过分发指导手册等方式宣传科学育儿理念，向有需求的家庭提供信息咨询，并开展一系列的家庭访问活动和社区亲子活动。社区也可根据实际情况直接建立“儿童之家”等社区婴幼儿照护服务设施，聘请保育员、婴幼儿医师等专业人员，招募具有育儿经验的志愿者参与服务。

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（五）鼓励社会力量积极参与

    美国的婴幼儿照护服务采用的是政府公共资源与社会资源相结合的方式，保证每个家庭都能根据自身情况找到适宜的婴幼儿照护服务方式，具有公私制度相结合的特点。鉴于此，我国可以鼓励社会力量兴办各类婴幼儿照护服务机构，开展包括全日托、半日托、计时托、临时托等多种形式的服务。

    鼓励各类企业单位开设附属婴幼儿照护机构，为有婴幼儿子女的员工减轻育儿负担。发展家政服务业，增加家庭式婴幼儿照护从业人员数量，鼓励个人提供婴幼儿照护服务。政府加强与各类社会组织的合作，政府可通过购买服务等方式来满足部分婴幼儿照护服务需求。此外，利用政策补贴、税费减免等手段激发市场活力，促进社会资本参与婴幼儿照护服务的发展。

（六）服务全面覆盖各类人群

    美国婴幼儿照护服务对象覆盖面甚广，充分考虑了特殊儿童、少数族裔儿童、英语非母语儿童等人群的需要。鉴于此，我国的婴幼儿照护服务也需要考虑全面，满足不同的家庭和人群的各类需求.例如，对低收入家庭给予一定的社会福利补贴；降低特殊儿童家庭进入各类婴幼儿照护服务机构的门槛，使特殊儿童有获得与普通儿童同质服务的渠道和机会；提供早期干预、检查等专项服务。针对农村和偏远地区的贫困儿童和留守儿童，村级单位要为这些婴幼儿的家庭提供经济、医疗、农业生活等方面的帮助，对有需要的农村家庭提供上门照护服务和指导，在村组织中建立托儿机构。同时重视婴幼儿社会福利的发展。