政策工具视角下我国幼小衔接政策研究——以教育部《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》为例

良好的幼小衔接能够为儿童很好地适应小学生活以及儿童的终身发展奠定坚实的基础，尤其对儿童性格塑造、行为养成、学业成绩提升具有重要影响。^〔1〕《幼儿园教育指导纲要（试行）》《3一6岁儿童学习与发展指南》和《幼儿园工作规程》等都强调要做好幼小衔接工作，但对幼小衔接的内涵、机制等并未提出指导性意见。2021年3月，教育部印发了《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》是在治理“小学化”、规范办学行为和建设高质量教育体系背景下，经全面调研、专题研究和广泛征求意见后出台的幼小衔接专项政策，^〔2〕具有政策层次高、覆盖面广、内容指向性强的特点。然而，政策文本的制定并不代表政策价值的生成和政策目标的达成。^〔3〕科学、有效的幼小衔接能否实现，关键在于政策执行的整个动态过程。

有关幼小衔接政策的已有研究主要聚焦于四个方面：一是对国外幼小衔接政策的介绍或比较，二是梳理我国幼小衔接政策的演进或变迁，三是对非专门性的幼小衔接政策进行纵向的文本分析，四是对我国幼小衔接课程政策展开探讨或建构。这些研究从宏观层面为幼小衔接政策的制定和调适提供了参考和借鉴，但在微观层面对某些专门性幼小衔接政策内容的深度剖析略显不足。

基于此，本研究以政策工具为研究视角，以《指导意见》为分析样本，采用内容分析法对政策文本进行编码、分类和计量，探析幼小衔接政策文本中政策工具的选择偏好、组合结构和运用问题，以期为幼小衔接政策的优化与完善提供建议，促进政策文本向教育实践的有效转化。

◆分析框架

政策工具是政府治理公共事务，实现政策目标或效果的方法和途径。^〔4〕政策工具的概念最早由美国公共政策学家麦克唐奈和埃尔默于1987年提出。^〔5〕霍莱特和拉梅什根据政策工具的强制性程度，将政策工具分为自愿型、混合型和强制型三种。^〔6〕罗斯维尔和泽格维尔德将政策工具分为环境型、供给型和需求型三种，这种分类强化了政府在政策项目推进过程中的环境营造者角色。^〔7〕鉴于各类政策工具的特点及其与我国幼小衔接政策目标的契合度，本研究以罗斯维尔等人的政策工具理论为依据（x维度），结合《指导意见》的具体内容（y维度）来建构二维分析框架。其中，x维度通过对各类政策工具使用频次的计量，揭示政策工具的使用偏好和组合配置；y维度从幼小衔接的内容出发，就各政策内容要素的出现频次和分布特征加以分析，进而全面、深入地剖析幼小衔接政策的文本内容。

1.x维度：政策工具的主要类型

环境型政策工具主要通过目标规划、税收优惠、法规管制和策略性措施等子工具，借助外部因素对幼小衔接工作施加影响，为幼小衔接政策的有力推进创造良好的政策环境，从而间接推动幼小科学衔接。供给型政策工具主要表现为政府对幼小衔接的推动力，凭借资金投入、人才培养、设施建设、信息服务等手段来直接扩大供给，助推幼小有效衔接。需求型政策工具通过购买服务、市场塑造等方式来拉动幼小衔接工作的健康发展。虽然这类工具约束力不强，但可以减少幼小衔接过程中的市场障碍。各类政策工具的分类、作用及举例如表1所示。

2. y维度：政策内容要素

经合组织（OECD）于2017年发布《强势开端V：幼小衔接》，从组织与行政管理、专业持续、教育衔接和发展持续四个关键领域介绍OECD国家推行幼小衔接的举措。^〔8〕本研究以此为借鉴，结合《指导意见》的目标和具体内容，将幼小衔接政策内容划分为五个方面：思想引导、组织与管理、教育衔接、专业持续和发展持续。思想引导为明确幼小衔接工作的开展指明方向，具体表现为文化意识形态、社会价值观、对待儿童的态度和方式等；组织与管理为幼小衔接的推进提供制度和机制保障，包括对幼小衔接的组织领导、宣传引导、综合治理等；教育衔接是对幼小衔接课程设置和教育教学的具体规范；专业持续涉及教师培训、教研制度和教师资源支持等内容；发展持续强调除幼儿园和小学外，幼儿、家长、专家、社会机构等多元力量合作，共同致力于促进儿童持续发展。

3.二维分析框架建构

本研究基于x维度的政策工具类型和y维度的政策内容要素维度，建构了幼小衔接政策的二维分析框架（如图1所示）。

◆文本编码

根据二维分析框架，对《指导意见》进行逐条逐句的剖析，将其拆分成43个编码单元。按照政策名称、政策项目、具体条款的标准，遵循不可细分的原则，对《指导意见》进行文本编码，形成编码信息（如表2所示）。

◆政策工具维度分析

根据x维度的分类要求，对《指导意见》中各类政策工具的使用情况加以统计，结果如表3所示。

从整体上看，三类政策工具在幼小衔接政策中均有所涉及，但出现的次数和占比有差异，由高到低分别是环境型、供给型和需求型政策工具。政策工具使用频率在某种程度上能够反映出政府政策工具的使用偏好。在《指导意见》中，政府偏向于采用环境型和供给型政策工具。

1.环境型政策工具运用偏多，较倚重政府权威

环境型政策工具使用达36次，在使用的所有政策工具中占83.72%，处于绝对主导地位。环境型政策工具内部各工具的使用比例差异较大，目标规划、法规管制和策略性措施分别占20.93%、20.93%和41.86%，税收优惠则尚未涉及。运用比例最高的是策略性措施，反映出政府迫切希望通过切实可行的举措，大力推进科学幼小衔接。

在《指导意见》的附件中分别列出的幼儿园入学准备和小学入学适应的指导要点，是对主件内容的细化，具有较强的可操作性。但面向家长、校外培训机构的策略性措施原则性过强。法规管制的频繁使用说明当前我国幼小衔接中存在诸多问题，并得到中央政府的高度重视。通过利用政府权威加强管理，做好有效衔接，体现出自上而下的政策要求。

如针对小学的招生、入学和教学，幼儿园课程设置和幼儿流失以及校外机构培训等方面的不当行为，《指导意见》多次使用“禁止”“不得”等强制性词语。但长远的治理规划和路径缺位，难以保障政策的稳定性和长期性。以管制的方式来纠正和扭转违背幼儿身心发展的行为，可能会产生短期效应，但非根本之策。目标规划是就幼小衔接政策实施效果而言，对政策的执行具有导向作用。无论是将幼小衔接的目标定位为更好地“入小学”，还是促进幼儿健康成长、促进教育质量提高和减轻学生课业负担，都是对幼小衔接中存在问题的表层回应。^〔9〕《指导意见》从小学和幼儿园双向衔接入手，涉及教师和家长教育观念和教育行为的转变、幼小协同机制的建立和科学衔接教育生态的形成等深层次目标。总体而言，目标规划占比较为合理，内容明确、全面且科学。

2.供给型政策工具较少运用，相对弱化教师教育

相较于环境型政策工具，供给型政策工具运用比例较低，占13.95%。其中，占比稍高的是信息服务（6.97%），旨在通过总结推广典型案例、优秀教育经验和做法，促进区域、园所、学校间信息的共享共建；树立科学导向，引导教师、家长积极参与幼小衔接工作，形成良好的社会氛围。人才培养是保证幼小衔接质量的关键环节，主要体现在组织开展教师在职培训方面，但在政策工具运用中占比较低（4.65%），有待进一步提高。

一方面，在政策文本中，培训性质、培训对象、培训计划、培训内容、培训形式等方面的具体规划尚未提及，不利于政策执行者贯彻落实政策要求。相对于策略性措施中教研制度的建立，人才培养子工具未能有效加以运用，体现出政府重视幼小衔接相关问题的专项研究，但对教师的在职培训缺乏足够的关注。

另一方面，人才培养还包括将幼小衔接融入到教师职前培养中。师范类高校通过课程设置和教育教学，在学前教育专业和小学教育专业中渗透幼小衔接内容的学习，在幼小衔接人才培养中占据重要地位。将师范类高校排除在政策群体之外，不利于有效发挥高校的支持和引领作用。资金投入是加强幼小有效衔接的物质保障。鉴于幼小衔接是一项长期、系统的工程，缺少专项经费支持，不利于调动幼儿园和小学以及教师参与的积极性。

3.需求型政策工具使用较为缺乏，相对忽视市场塑造

需求型政策工具的使用旨在减少幼小衔接中的不确定因素，通过多元主体共同参与来拉动幼小衔接向深度衔接、有效衔接和科学衔接迈进。但它在使用的所有政策工具中仅占2.33%。《指导意见》仅运用市场塑造子工具，说明政府希冀通过加大社会宣传力度，利用多种媒体宣传幼小衔接的重要意义和有效途径，引导社会力量积极参与幼小衔接，共同营造良好的社会氛围。我国幼儿教育“小学化”“学科化”倾向长期存在，其很大原因在于科学衔接的教育生态尚未形成，缺少支撑政策发挥成效的外部环境。因此，营造科学衔接的教育生态对幼小衔接的推进至关重要。

此外，政府海外交流和购买服务的断层，不利于幼小衔接经验的国际交流以及获取相关部门和组织的资源支持，难以统筹各利益相关者的诉求和调动社会多元力量的积极参与，弱化了教育市场的塑造功效，而这也为后续政策的出台预留了填补的空间。

◆政策内容要素维度分析

在政策工具维度（x维度）分析基础上，根据思想引导、组织与管理、教育衔接、专业持续和发展持续等五个指标对《指导意见》进行政策内容要素维度（y维度）的分析（如表4所示）。

整体而言，政策工具在各内容要素维度上的分布不均衡。组织与管理和教育衔接的使用比例高出其他三个指标。组织与管理的使用比例较高，表明政府意识到幼小衔接不只是幼儿园和小学这两个微观系统的工作内容，需要地方教育行政部门、专家和社交媒体等外层系统深度介入，并产生舆论效应。教育衔接旨在倡导幼儿园与小学在课程设置、教育教学和环境创设之间建立和谐的衔接关系，落实双向衔接的政策理念。专业持续聚焦于以教研制度的建立来解决幼小衔接中的突出问题，共享专业性经验，加强两个学段教师间的交流与合作。鉴于教师的专业发展是推动幼小科学衔接的不竭动力，需要给予其更多的政策支持。

从政策内容维度来看，组织与管理使用政策工具最多，达19次，其中16次使用了环境型政策工具；教育衔接次之，共10次，只运用环境型政策工具；专业持续使用政策工具共7次，未涉及需求型政策工具；发展持续使用政策工具有4次；思想引导使用政策工具有3次，仅使用环境型政策工具，这与当前我国尚未形成科学幼小衔接的教育生态和社会氛围有关。政策工具间使用与组合的差异性不仅体现出政府的偏好，还表明各类政策工具有其适用的范围和限度。结合x维度和y维度的交叉分析可知，需适当提高供给型和需求型政策工具在五个指标上的运用。

◆优化工具配置，提高政策的适切性和可行性

政策工具是联结政策目标和政策执行最重要的环节, 恰当的工具选择对于公共政策的成功至关重要。^〔10〕当前，我国幼小衔接政策中存在环境型政策工具运用偏多、供给型和需求型政策工具使用相对不足的现状。公共政策执行的真谛是选择一种政策工具，便需要选择另一种或多种政策工具来调节前一种工具所造成的影响，没有一种政策工具能单独发挥作用。^〔11〕因此，需要对三种政策工具进行优化组合，以期最大程度发挥政策的效力。所谓优化配置，并非强调政策工具要均衡使用，而是要求针对具体问题选择适宜的政策工具加以组合。

具体而言，在中央政府层面，一方面，通过增加人才培养、资金投入、设施建设等供给型政策工具的使用，加大政府的供给力度，推动幼小衔接质量的提高。例如，师范类院校在职前教育中开设与幼小衔接相关的理论和实践类课程，构建幼小教师一体化培训体系；加强基础设施建设，从地理位置上拉近幼儿园和小学的距离，等等。

另一方面，适当增加需求型政策工具的使用，注重教育衔接生态的塑造以及国际交流与合作，促进幼小衔接多元化的发展。就地方政府而言，所出台的政策在与中央政府保持一致的同时，更需结合本地区的实际情况对政策工具的配置加以调整，以提高政策的互补性、适宜性和可行性。根据《指导意见》相关要求，截至目前，广东、福建、河南、安徽、浙江、山东、广西、江苏等省、自治区相继印发了幼小衔接攻坚行动实施方案。方案的内容和框架与《指导意见》基本一致，仅少数省份能够根据衔接的现实样态调控政策内容。随着幼小衔接实践的不断深化，政策工具的使用也将处于动态变化之中。

◆关照多元主体，兼顾政策的价值性和工具性

政策制定者在解决教育问题时要立足多元主体的价值选择，实现教育政策工具的价值理性与工具理性的有机统一。^〔12〕作为实现政策目标的手段，政策工具带有明显的工具属性。为落实政策目标，必须对政策工具加以选择和组合，以最大限度地发挥政策工具的效能。同时，政策由人制定并为人而定，应当体现政策的价值导向和价值追求。幼小衔接工作涉及幼儿园、小学、家庭、校外培训机构、社区等诸多利益相关者，应明晰不同利益主体的价值取向和价值需求，合理选择和配置政策工具。

如在幼小衔接中，幼儿园和小学教师所处的社会地位是否一致、薪资待遇差异如何、幼小教师一体化何以实现等问题，直接影响教师对待幼小衔接的态度。此外，从《指导意见》的内容来看，倡导幼儿园和小学成为幼小衔接的实施主体，家长更多扮演着辅助者、支持者和参与者的角色，承担配合、监督之责。主体地位的缺失可能会导致家长难以充分发挥自身的教育功能。因此，需综合使用多种政策工具，引导家长积极参与到幼小衔接工作中。

◆倡导循证研究，增强政策的科学性和有效性

教育的重要性要求教育政策必须是基于证据的，必须建立在充足有效证据的基础之上。^〔13〕教育的复杂性又要求教育政策注重制定与执行的具体情境或所处环境。证据和情境作为循证研究中的两个基本要素，应当贯穿于政策制定和政策执行的全过程。幼小衔接政策的循证研究包含政策制定前如何寻找证据，政策实施中如何收集证据以及政策实施后如何根据证据来进一步优化与完善。

在幼小衔接政策制定前，政策制定者可使用描述性证据、研究性证据、情境性证据和受众性证据。政策实施过程中，可从证据的信效度来收集和筛选各类证据，注重证据的质量和相关度，形成完整的证据链，用以评估政策的执行效力。政策实施后，可根据既得证据实施政策诊断及完善政策内容，并使用适切的政策工具，从而提高政策的科学性和有效性，助力幼小衔接质量的提升。

⊙文章原载于《幼儿教育·教育科学》2021年第12期，欢迎转发朋友圈，如需转载请后台输入“授权”。