台湾幼儿教育券实施之研究

　　一、傅利曼与教育券 

　　教育券的首倡者是自由派经济学者傅利曼(“4flton Friedman)。其主要目的是要让家长，尤其是低收入户家长，有更多选择和增加其子女人学的机会，使学校因竞争而提升教学质量。在傅利曼的著作中，与教育有关的是1962年出版的《资本主义与自由》(Capitalism and Freedom)和1980年出版的《选择的自由》(Freedom of Choice)．其中关于教育券的主要理念可归纳为以下几点：(1)教育券的基本哲学就是让家长拥有更多“选择的自由”；(2)教育券不仅可以用在私立学校，也可以用在公立学校；(3)教育券如不足支付私立学校的学费，家长可以自己“追补”；(4)教育券没有违反美国宪法“第一条增修条款”(the First A—mendment)(政、教分离)的规定，因为教育券归家长所有，而非归学校所有；(5)教育券并不会增加纳税人的税负，因为教育券的金额低于公立学校每生教育成本很多，但教育券必须使用在立案的学校；(6)教育券不会使种族隔离的现象更恶化；(7)教育券不会增加社会阶级和经济阶级的对立；(8)公立学校不会遭遇冲击．除非他们实在办得很滥。(9)学校教育事业，如能变成一个私营市场，则所有学校的教育素质都会大为提升。(Friedman，1980；吕志翔译,1985) 

　　不过该教育券方案，却遭到美国两个最大的教育团体“全国教育学会”(National Education Association)和“美国教师联盟”(American Federation of Teachers)的反对，他们认为，教育券会威胁公立学校体系。这等于毁掉了民主政治的基石。而傅利曼则表示，如果公立学校受到威胁，完全是咎由自取，正显示其教学质量低落，尤其是贫民窟里的公立学校．可以说是办得其糟无比。如果有了教育券，就可以增加家长为子女选择学校的机会，增加他们的子女，尤其是低收入户子女的入学机会，促进学校竞争；公立学校不再依靠分派学生员额来招收学生，而是要以教学质量、学校设备来吸引学生或父母,如此与私立学校互相竞争的结果,学校教育的质量将可大为提升。 

　　在台湾实施的幼教券大都在选举前匆忙宣布，不无给人有拉选票之嫌。但即使是教育券的政治色彩多于教育，其所高唱的“教育机会均等，提升学校质量”。却是教育家所向往的。目前,台湾的幼教券只发给私立幼托园所,由于因此增加了私立园所的竞争力，因而颇受私立园所的欢迎。 

　　二、台湾幼教券实施的情形 

　　台北市及高雄市在1998年率先实施幼教券。由于实施教育券是在市长选举之前匆忙宣布的．且没有任何配套措施，因此，很明显的是政治考虑高于教育考虑。 

　　两市的幼教券是对5岁幼儿的家长发给每学期1张5千元台币的幼教券。凡就读私立幼儿园托儿所的幼童，凭券可抵学费5千元台币，如有不足，自行补足。(通常私幼一学期要缴学费约1．5至2万元台币，另加月费约6千至8千元台币)园所汇整后，向教育局、社会局领回抵免的金额，但就读公立园所不得抵免。 

　　台湾省各县市出于选举考虑，也在2000年跟进实施幼教券，金额与台北及高雄两市相同。 

　　目前，台湾的幼教券，都有“排公条款”(排除公立幼儿园及托儿所)及“排贫条款”(排除低收入户已领育儿津贴或单亲家庭已领子女托育津贴者)，却无“排富条款”(排除高收人家长)及“排外条款”(排除外国籍家长)，违反了社会正义及财政补助原则。教育券的目的就是要鼓励学生转读私校，但省市实施的结果．并未影响公立幼儿园的招生，选择私立幼儿园(所)的家长并非一定是富有者，而系受限于公幼公托的容纳量以及其上下课时间不能与家长配合。 

　　三、实施教育券的争议焦点 

　　(一)选择的自由 

　　1．家长能否选择：教育券是提供给家长选择学校用的，如果家长没有选择能力，则教育券也就失去了作用，因此使家长有正确的选择、判断能力，是教育券的第一要件。这方面，中上阶级家长大都还能胜任，至于低收入户家长，则因为教育程度较低，以及经济压力,选择的考虑就不是着重在教学质量上。在台湾，家长的选择是“先公后私”，读私立学校的原因大都是因为公立幼儿园所已额满才转向私立园所．这些都与教育券的理想不符。 

　　2．有无选择信息：教育当局必须提供充足的信息，家长才能选出适合子女就读的学校。让家长了解教育券的目的、原因、实施方式，才小会形成人云亦云的盲从。 

　　3．自由选择与别无选择：家长在选择学校时，除了学校的远近，就是以经济为重要考虑了。因此学校多元发展、教育券合理分配(排贫、排富的取舍)，才能使家长真正选择到好学校．而不是迫不得已的选择。 

　　(二)机会均等与阶层对立 

　　理想的学校教育，应主动弭平社会阶级的鸿沟，而不是阶级的反映或制造者。教育券的目的是由政府提供部分补助，让家长不会因为经济困难而放弃私立学校．并使得低收入户子女也有机会进入较好的学校。但是否真的达到教育机会均等呢?研究发现．在智利实施教育券后，有钱的人多数倾向选择私校，原本要补助的低收入户，就读私校的意愿却不是很高(carnoy，1998)。这是因为私校大都位于城市中，距离远近是影响家长选择的因素之一。另外，如果低收入户子女有很高的比率就读某所学校．中上阶级的父母就不愿将子女送往该校：这就导致了私校“挑选”学生入学，而形成明星学校、贵族学校的阶层学校．与实施教育券前并无二致。f陈丽珠．1996)以台北市、高雄市来说，低收入户只要领有育儿津贴或托育津贴或残障补助，就不能取得教育券．但由于中上收入的家庭可以享受。富者多了一笔补助，更有选择权利。从各地经验来看，低收入户并不如预期那样可自由选择学校，而学校还是有阶级之分，这是当前实施教育券首应反省的问题。 

　　(三)社会正义 

　　幼教券发放的对象与原则是教育资源是否合理分配的关键。国外教育券多针对低收入户或身心障碍者。而台北、高雄的幼教券只对私幼发放，引起了争议。《中国时报》的社论说：“……就本案而言，显然应该检讨的是，北、高两市当初决定发放幼教券的决策过程，是否曾经严肃地考虑到有关资源分配运用的公平合理性，并评估是否会产生何种副作用。如果轻易开例，不惟善门易开难关，还将衍生更多的抗争后遗，并扭曲公共资源的合理分配，这显然只是一种短视而不负责任的作法。”(《中国时报》，1998．10．20)此外，北、高两市均有“排公”、“排贫”，却无“排富”、“排外”条款，其中的道理令人费解。外国人没有纳税的义务，怎可享受教育券的权利}育儿津贴系“养”的功用，幼教券则系“教”的功用，怎可混为一谈?这些争议问题．正是决策者所应注意的。 

　　(四)自由竞争与提升质量 

　　教育券是自由市场、自由经济下的产物，只有质量优良的学校。才能吸引学生入学。师资优劣、设备安全、教学质量都是考虑重点。教师是教学过程中最重要的人物，教育券使私校更注重师资，采取的方式包括聘请符合资格的教师或提供进修渠道。但私校教师负有入学率的压力，可能影响教学质量；设备方面，充足的设备固然可吸引学生．不过学生人数增多，设备就显得缺乏，教学空间也因此而受阻：课程内容的多元化，可避免一元式的教学．学生也因此而得到更多知识，但如果学校一味变花样，忽视基本要求，则这种教学就丧失了实用性。(caIiaoy，1998；陈丽珠，1996)台北市教育局指出，教育券实施一年后，立案幼教机构明显增加，使得政府能有效监督，从旁辅助其教学(台北市教育局，1999)。智利、英国、克里夫兰接受教育券的学生，成绩都有明显进步，证明其教学质量的提升。 

　　(五)竞选支票与教育理想 

　　实施教育券的各国或地区．大都是政治考虑大于教育考虑。除了拉选票外，我们更期望能因此达到平均教权、提升质量的教育理想。是否能一举两得．是决策者需要思考的地方。 

　　四、结论与建议 

　　综上所述．可以看出傅利曼的教育券构想，其中心思想是从经济学的观点出发，给家长提供选择学校的自由，把学校教育变成市场经济，自由竞争。但教育不应是家长的“消费商品”，家长也不应成为学校的“客户”，办学不是制作综艺节目，只要大家高兴就好。因此台湾要全面实施教育券，必须审慎地研究。要从能提升教育质量和功能的观点着眼，教育券才有价值。 

　　有研究提出四个教育券模式，并依“经建会”的人口推估，计算出这四个模式所需的经费，供政府政策决定之参考。 

　　模式A：所有5岁幼儿就读已立案之公私立幼儿机构者，均发给教育券。按目前之就学率70％计算。每年约需22亿4千余万元台币。 

　　模式B：只发给就读已立案之私立幼儿机构的5岁幼儿。以目前约20％的幼儿就读公立，80％就读私立幼儿机构来计算，乘以模式A之人数，每年约需17亿9千余万元台币。 

　　模式c：只发给低收入户及身心障碍者的5岁幼儿，不论其就读公立、私立幼儿机构或在家自行教育。以目前此类人口占就学人口20％计算。即模式A乘以20％，每年约需4亿4千余万元台币。 

　　模式D：纳入综合所得税“教育费用特别扣除额”中抵免。教育行政单位无需编列任何预算支应。 

　　模式A的最大争议在于会产生财政排挤效应，就像发老人福利金一样。但此模式能照顾所有之5岁幼儿，公平性争议较少。模式B系现行省市之模式，只补助就读私立幼托机构之家庭每年1万元台币之教育券，政府每年约需编列17亿余元台币之预算。但此模式无排富及排外(外国籍)条款，反而有排贫(低收入户)及排公(公立幼托)条款，引起颇多争议。模式c只针对低收入户及身心障碍者之子女．给予1万元台币之教育券，一年仅需4亿余元台币，纵无中央补助，各县市财力应可负担。模式D是比较省钱省事的办法．有子女就读幼托机构的父母，得自综合所得税中扣除教育学费2万5千元台币。只要修改“所得税法”第十七条第一项第三款(特别扣除额)第5目“教育学费特别扣除：纳税义务人之子女就读大学以上院校之教育学费每年得扣除二万五千元。……”为“教育学费特别扣除：纳税义务人之子女就读大学以上院校及幼儿园托儿所之子女教育学费每年得扣除最高2万5千元台币。……”此模式不仅有法源依据，并符合社会公平正义之原则，又可避免教育经费排挤效应．不失为省钱省事的好办法．但是需要经过立法程序，可能耗费时日，缓不济急。综上所述，具体建议如下： 

　　１．教育券的目的是要增加学校竞争，提升学校质量，不能好坏不分，因此，不论采取上述哪一模式，有资格领取教育券的幼托机构，必须符合某些标准(像英国一样)，例如：(1)已立案；(2)行政、设备、教保三项评鉴中，至少一项绩优；(3)教师合格率达80％P2上；(4)在核定班级数内(即无超收学生情形)；(5)每生所占教学活动空间符合部颁设备标准。 

　　2．教育券应有某些限制条款，但不是“排公”和“排贫”条款，而是“排外”和“排富”条款。 

　　3．教育券的对象是补助家长，不是补助学校，是社会福利支出的一种，因此。为避免产生教育经费排挤效应，应改列社会福利支出。 

　　4．培养家长选择学校的能力，正确判断学校的优劣是否适合子女就读，而不是盲目地选择人多的“明星学校”或“贵族幼儿园”。 

　　5．修改综合所得税法，将幼教券纳入“教育费用特别扣除额”中。(2万5下元台币) 

　　资料链接：各国实施教育券的情况 

　　(一)美国 

　　1．亚龙洛克学区：1971年，美国“经济机会局”(Office of Economics Opportunity)正式提出教育券构想，并在亚龙洛克学区实施。原因是位于加州东圣荷西的亚龙洛克是非常贫穷的城区．主要居民是墨裔美国人．在地方教育经费短缺的情况下．该学区对联邦经济机会局提供的教育券补助，表示出高度兴趣。此计划实施至1977年结束，历时5年。(陈丽珠，1996) 

　　然而．由于加州法院不允许私校参与教育券计划(以免违宪)，因此家长只能在公立学校间做选择：参与计划的学校要提供两个以上的课程计划或迷你学校(mini sch001)，供家长选择。但由于经费不稳定，主政者意见不合，及实验未能达到预期理想等原因，亚龙洛克学区的教育券实验无法继续推行，更因为此实验没有私校的参与．而无法提供完整教育券实验的数据。(陈丽珠，1996) 

　　2．米耳瓦其市：“米耳瓦其市家长选择学校方案”(Milwaukee Parental Choice Program，简称MPC：P)开始于1990年，提供居住在米耳瓦其市(Milwaukee)且符合某些资格的学生，进入私立学校就读。1995年威斯康星州议会修正了这项教育券计划，主要的改变有：(1)允许教会学校加入此计划；(2)使从幼儿园到三年级的所有儿童，都能符合计划资格；(3)三年后增加补助学生数，最多补助15,000人；(4)使全校学生都能接受到补助。其中“教会学校加入”这项改变，使得MP(：P遭到是否违反宪法第一条增修条款(the First Amendment to the U．S．Constitution)的质疑，因为美国的私立学校绝大多数为教会学校，政府如补助教育券，似乎是帮助教会学校成长，有违宪法中政治与宗教分离的规定：但威斯康星州的高等法院判决这个方案是“中立”(neutral)的。它只是给予父母补助，而不是拨款给教会学校。这项判决使MPCP得以顺利实施,不过只能维持原状，不准再扩大范围(Camoy，1998) 

　　(二)英国 

　　1981年：Keith Joseph接任教育部长，英国政府发布“补助私校生名额计划”(Assisted Places Scheme)。在这个计划下，低收入父母的子女可以获得就读“自费学校”0ndependent school，即非教会学校也非接受政府补助的学校)的学费补助，但这些学校必须经“教育与科学部”(1)ept．of Education and Scienc’e)立案。1992年英格兰和维尔士的部分学校试办教育券，后来逐渐推广到16岁以上的“推广教育学院”further Education College)和四岁的保育学校(rqursery Sch001)(West，1996；Aldrich，1996)。1995年英国保守党政府宣布给予所有四岁幼儿的家长“幼儿教育券”(Nursery Educatl on Voucher Scheme)，使全国幼儿在接受义务教育(英国义务教育年龄为5～16岁)之前，都能去公私立幼教机构接受3个学季(10周为一学季，即1学年)，每周五天的高质量幼儿教育(DFEE，1996；OFSTED，1997)。1997年选举后，保守党政府落败，工党政府宣布废止“幼儿教育券”计划，并以免费而高质量的“早期发展计划”(Early Years Development Plan)取而代之。幼教券计划只实施了一个学期，便“英年早逝”了。 

　　(三)智利 

　　智利的教育券计划始于1980年，该计划的主持人就是傅利曼。其主要特征是教师成为与市政府和私立学校签署私人聘约的员丁，教师协会(national teachers umon)也变成营利单位。结果造成1983年公立学校无视工会聘约（union contract)任意解聘教师。但因教师在地方上拥有相当政治权力．所以解聘的事不常发生。教育券自实行开始到1987年，学生有从公立学校转到私立学校的明显趋势。 

　　愈富有的家庭，愈会使用教育券于私立学校，1990年(实施教育券9年后)有一个数据表示。低收人家庭有72％选择公立学校：中等收人家庭有5。I％2量择公立学校，43％J~量择私立学校；高收人家庭的子女仅有25％上公立，却有．32％上私立津贴学校，43％上自费学校(没有教育券)。 

　　为了测试教育券的实施是否提高学校教学质量．1982年及1988年举行学生成绩评量(student。Performam：e Examination)，测试内容为西班牙文和数学两科．测试对象为四年级学生，结果1982年成绩下滑14个百分点，1988下降6个百分点。成绩下降的大都为低收入家庭学生。这是因为低收入的父母没有足够能力支持教育券计划，以致于私立学校对于贫穷学生不热衷，这是学校竞争对学生成就所产生的负面影响。 

　　智利的教育券实行到最后，还是无法解决公立学校的问题．中等阶级父母仍希望孩子与贫穷学生隔离。整体而言，政治因素是智利教育券推动最重要的关键。(Carnoy，1998；West，1996) 

　　(四)瑞典 

　　1990年代早期，在社会民主党执政60年之后，保守党取而代之成为国会中的多数党．教育券便在此时实施。1992年通过教育券法(vouchel?law)，要求地方应该补助就读私校的学生的费用。补助费用为学生在公立学校花费的85％，还有15％的费用不补助是因为私校不提供学生健保、母语训练(1aome—language training)、营养餐和交通。1996年，在绿党与左党的支持下，通过废除为私校所设立的教育券制度。私校如接受公共经费(public-funds)．就不能再收费，并要为学生提供健保、母语训练(针对移民儿童)。 

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