通过发展家庭式托育来保障“幼有所育”，是构建多元化托育服务体系的重要阶段性任务，也是我国发展婴幼儿照护的制度目标之一。本文基于北京市住宅中的托育服务模式调研发现，当前的“家庭式托育”多为从3岁至6岁学前教育段转向0岁至3岁托育的“民居园”，在此基础上深入分析了我国家庭式托育面临的难题。从房屋性质和婴幼儿视角出发，对在住宅的托育模式进行了更精确的分类，并提出建议。
居家照顾的“家庭式托育”是基于“邻里照顾、全村共养”概念的一种照顾模式，在传统社会便存在。国内外的实践表明，这种照顾方式符合婴幼儿发展需要、维护稳定依恋关系、经济成本更优。目前我国婴幼儿照护供需失衡，亟须大力发展多种形式的婴幼儿照护方式。家庭式托育的良性发展可以增加托育服务供给，完善托育服务体系。2020年12月《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（以下简称《意见》）发布，要求研究家庭托育点设置规范，以期有效带动家庭式托育的社会化服务发展，完善多元化托育服务体系以提供给父母更多托育选择，落实增强家庭照护功能的制度安排。从《意见》来看，通过发展家庭式托育来保障“幼有所育”，是我国发展婴幼儿照护的制度目标之一。为了促进《意见》中相关政策落地，本研究选择了北京市住宅中的托育服务模式进行调研，以了解家庭式托育的发展情况、现实困境，力图厘清家庭式托育政策制定中面临的问题，为家庭式托育的规范发展提供有针对性的建议。
北京市家庭托育点的基本情况
若以照护情境分类，婴幼儿照护服务大致可分为在婴幼儿家庭中的或在婴幼儿家庭之外的替代照护。基本上，这些情境都由父母之外的照顾者（亲戚、保姆、教师）与被照顾者（婴幼儿）所构成，不同的是，照顾的场所以及成员的不同组合，构成了不同的照护服务类型。例如，按场景或环境，美国的婴幼儿照护方式一般分为家庭内照护，以及在婴幼儿住所之外进行的家庭型照护或机构中心式照护（如表1所示）。家庭内照护是朋友、亲属或家人等临时照顾婴幼儿的人、住家或不住家的保姆、家庭教师到婴幼儿家照顾婴幼儿。家庭外的照护可分为家庭型儿童保育之家和托育机构。
家庭型保育可分为两种，一种家庭型保育，是一个有资质的保育人员在自己家看护最多6个孩子（也可能包括看护者自己的小孩），简称为“家托”；一种是家庭团队保育，除一个保育人员外，还有一位助手，这使得两个人可作为团队来开展工作，为7～12个孩子提供看护，简称“集体家托或大型家托”。看护数量往往规定了不同年龄段孩子的师生比和最高数量，一般3岁以下婴幼儿为2至3个。
集中型保育机构为6个以上的儿童在白天的某个时段或夜晚提供家庭以外的保育。保育机构的规模可以有小有大，工作人员的组成和数量取决于机构的规模、目标和经济能力。一般机构的班级里，每个班级至少有2名工作人员，并且不同年龄有不同师生比要求。可以简单地从以下方面来区分这三种家庭外的婴幼儿照护方式。
中国婴幼儿照护主要由亲属或保姆在婴幼儿自己家中进行，几乎不存在上述在照顾者家中实施的典型家托。部分“民居园”可以看作是中国式家托的典型模式：以“幼儿园”“托儿所”的功能存在，设置在小区居民楼内，由国家以外的社会组织、个人或多个家庭联合创办，举办者亲自参与或聘请工作人员来从事儿童照护工作。这类“民居园”概念上不完全等同于国外的“家托”或“在家教育（homeschool）”，在幼儿总人数上一般为10人至40人不等，普遍高于国外的“家托”，更类似国外的“小规模的社区托育机构”，但场所性质、班级规模、混龄组织形式和“家托”类似。从北京市调研和访谈来看，实际的“家庭托育点”几乎全是“民居园”。
北京存在各种形式、各种规模的、在住宅内的托幼点，一般被称作“民居园”。这些“民居园”基本都是由民间力量自发兴办。其中，一部分“民居园”的产生主要因为学前教育供给不足——“入公办园难”“入私立园贵”“入正规园难”，这一问题主要针对城市中较低收入阶层或进城务工的农民工家庭，家长因为公共服务供给不足或户籍制度不完善不得不选择收费低廉的托幼机构。作为对城市教育资源不足的民间补偿机制，“民居园”有效地承担了为处境不利家庭提供学前教育的功能，但也长期被质疑无法提供有品质的学前教育。另一部分则是因为一线城市中一部分有稳定工作且具备一定经济基础的城市常住人口，出于对教育的个性化需求，通过自办或选择具有特别教育理念（如蒙特梭利、华德福、瑞吉欧、自然教育）的小规模“民居园”，为孩子提供不同于正规且大规模中心式学前教育机构的早期照护。这类“民居园”的教育质量一般被家长认可，家长认为相较传统学前教育方式，这种小规模的、模拟家庭的环境和相对自由、灵活的课程更适宜幼儿发展。
虽然“民居园”长期被看作学前教育的一种办学形式，但并不严格限制学生年龄必须3岁以上，并且在公立园剥离2岁至3岁“托班”进程中，许多“民居园”承担了2岁至3岁幼儿入园前的看护服务。二胎政策后，由于市场需要、婴幼儿照护的理念传播和托育政策利好，一部分“民居园”开始探索公共服务的“托婴”空白——借鉴国外“日托”（daycare）、婴幼儿游戏小组等概念，将受托人群进一步下沉至1岁以下。“民居园”的主要服务对象呈现出从“3～6”学前儿童逐步向“0～3”婴幼儿照护转换的整体趋势。
由于“托育”是新近的概念，“民居园”一直默认属于学前教育段。在学前教育学科研究中，“民居园”属于非正式学前教育的一种，是依托社区资源因地制宜开展的学前教育形式。但在当前学前教育的政策法律话语体系中，“民居园”是“黑园”“非法园”。整体上，北京市教委在全力引导“3～6民居园”转变为社区办园点，或者退出“3～6”学前教育服务。
有北京“民居园”负责人表示，“民居园”在注册上，一般以“教育咨询公司”通过“异地经营”的形式存在。2018年以前，“民居园”作为一种办园形式，鲜少获得教育行政管理部门关注。2019年，国家明确大力发展托育，且“民居园”事实上承担了“0～3”照护服务，不同街道对于“民居园”态度也有分化。有些“民居园”不愿意使用商用房申请社区办园点，和教委签订了只招收0岁至3岁幼儿的承诺书，与街道建立了良好的督导关系，等待合法注册登记、备案的可能。
疫情进一步放大了园所困境。疫情期间，多个受访“民居园”表示积极配合政府的防疫要求，关闭园所、支付房租、支付教职员工工资、上报幼儿数据，稳定家长情绪，等待疫情后重启经营。但是“民居园”仍给疫情下的街道带来了巨大的管理风险，一方面“民居园”已经承诺退出学前教育段，教委不负责对其重新开学进行评估，另一方面由于北京禁止在住宅经营，“民居园”并不能在工商注册，相应地，也无法完成托育机构管理办法中要求的办理登记和备案，只能关停。这使得“民居园”/“家庭托育点”的发展陷入灰色地带。北京市住宅内托育服务的现状说明，从短期来看，政策监管的空白，也许会为住宅托育的开展提供某种程度的便利。但是从长期来看，一个有效监管机制的缺乏将使该托育模式面临不确定的发展前景和经营风险。
“家庭式托育”的政策制定难题
家庭式托育在一些国家被普遍定义为“运用家庭环境，于居家场所，提供收费的婴幼儿保育服务”的模式，对该模式实现区别于机构的分类管理，是婴幼儿照护发展从“家庭化”到“去家庭化”，再到“去机构化”的转型中，发育较为充分的婴幼儿照护服务市场和政策制度设计不断调整优化共同作用的结果。家庭式托育有利于满足0～3岁婴幼儿的依恋需求，发挥“平价、就近、灵活、温馨”的优势，充分调动社会资本，可以弥补机构集中照料中相对的情感疏离。
目前，各方对于家庭式托育的定义主要采用的是“场地性质说”，从服务开展的场地角度，强调家庭式托育是在住宅性质的场所开展的一种托育服务。“所谓家庭托育，指的是公民个人或者家庭以自有的住宅为场所，为0～3岁婴幼儿提供服务的一种模式。” “开在小区里的，租小区的单元房，面积不是很大的，一般就是一百多平米，收费相对很亲民的，孩子不多的，以家庭状态和邻里状态呈现的托育服务机构。……家庭式托育连锁品牌……，70多家家庭园所……”
上述关于“家庭式托育”的描述，和北京市住宅内调研的现状一致，仅从“场地性质”出发，使得“妈妈园”“民居园”和在住宅内开展的单体和连锁类托育机构都属于“家庭式托育”。这种定义并未将“家庭式托育点”和“托育机构”区分开来，因为按照场所性质分类，托育机构也可以在住宅实施托育服务。但从托育机构的政策话语出发，因为不能在住宅实施工商登记，或因住宅的物理环境所限，这些主体是属于未达到登记备案标准的机构。
从目前我国3岁以下婴幼儿照护的发展状况分析，照护资源不足是当前面临的主要矛盾。虽然政府已于2019年逐步出台托育机构具体管理和扶持政策细则，但注册登记手续复杂，机构在满足各项标准、特别是建筑要求上，仍显困难。运营成本上，特别是一线城市的机构面临极高的租金压力。收入来源上，2岁以下婴幼儿的入托仍处于市场培育期，3岁幼儿又需转入幼儿园，客户生命周期短，新开托育机构“叫好不叫座”；普惠幼儿园学位日渐充裕和托育一体化，也进一步挤压托育机构市场；加上疫情按下的暂停键，托育行业步履维艰。
同时，我国符合家庭托育某些特佂的主体几乎全为“妈妈/教师园”、转型的“民居园”，或是在住宅经营的托育机构，而非典型意义上的“家庭式托育”，这些在住宅的托育服务已显示出了一定的市场创新力和发展潜力，满足了一些家庭的替代看护需求。但若将住宅内主体悉数纳入家庭式托育管理办法，考虑到用房成本，很多托育投资者在合法性确定的情况下，可能会放弃举办托育机构；资本相对少的个体，特别是典型家庭托育的“妈妈”或是家长参与式的单体托育这种符合人文情感特质的模式可能被挤出或扼制。因为托育服务具有准公共产品的正外部性和信息不对称属性，家庭缺少能够支持其辨别托育服务质量高低的真实信息，若单纯交由市场调节，为了在竞争中取得高地，部分机构可能会不断扩大连锁规模，或一味迎合市场早期智力开发的需要，对于融资的重视程度甚至超过对服务的重视程度，这无疑将偏离以儿童照料需求为中心的原则，并与家庭式托育稳定的人员、模拟家庭的特质有冲突。
这种情况下，政策制定面临着两难选择：一是仅按照“场地性质说”定义管理对象，原则上，无论服务提供主体出于何种目的，只要能够提供质量符合基本规范和要求的照顾服务，那么就应该成为服务供给体系中的一员。这在短期内解决了目前住宅内托育服务主体的合法性问题，能在一定程度上提升托位供给数量，并且相比更显分散的在家托育模式，由托育机构提供的连锁化的住宅托育服务降低了监管的难度。但在长期上，可能导致分类管理困难，托育行业重走幼儿园过度资本化的老路，影响适宜的儿童保育的发展。二是明晰机构式和家庭式托育的边界，从政策上引导典型家托模式发展，但在我国精细化育儿和缺少职前培训的社会背景下，典型家托发展可能需要一定时间，而且严格限定下，“妈妈园”和部分“民居园”同样无法从“地下”转到“地上”，一定程度上阻碍有办托能力的社会力量进入，短期内托育供给数量会明显下降，政策回应性不足。
“家庭式托育”由于房屋使用性质是居民住宅，面临着场所安全、邻避效应和合法性的质疑。相比商业或教育用地，在住宅的托育服务牵扯主体更广泛，主要包括政府监管部门、同性质竞争者、传统幼儿园、托育机构、小区其他业主等，以及相似行业主体，比如“课后托管班”“小饭桌”经营主体，还有借助互联网技术发展新型的“共享客厅、共享看护”的平台。因此，住宅托育服务到底应该纳入托育机构管理还是作为普通住宅的、互助式的“共享育儿”来进行监管，如何征税，如何避免过度投资，如何看待对托育机构造成的冲击和对小区其他业主利益造成的损失等都是不得不思考的问题。
但仅从住改商看，2021年1月1日开始实施的《民法典》第二百七十九条规定“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改为经营性用房。业主将住宅改为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。”（注：此条法规沿用了2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第七十七条的规定，《民法典》施行的同时《中华人民共和国物权法》废止）。若将家庭式托育看作在住宅经营的商业主体，则要求其遵循一般商业机构管理法律规范，例如，需取得本栋建筑物内全体业主同意的书面意见。此前也存在其他地方性要求，例如，需经小区业主委员会及小区物业公司盖章确认，并向市消防部门、公安部门、工商部门、卫生部门报备。但这种严格的要求操作难度大，而且与“放管服”、降低门槛、调动更多资源进入托育供给侧的初衷不符，可能是不当规制手段扼杀合理服务模式的一个注脚。除了住宅商用的政策壁垒，目前国外在自己住宅由自己实施托育服务的模式中，场所和服务提供者是合一的，而类似“民居园”租用住宅和聘用人员的模式则包含了三方以上主体。这些主体从不同角度分析，会形成不同的法律关系，并进一步影响其权利和义务的关系形态。
此外，我国家庭式托育的政策设计还缺乏其他配套的支持体系和制度安排，如：培训认证体系、质量管理体系和信息支持体系等的缺乏。婴幼儿照护长期被看作家庭内事务，若作为职业身份，则需由相应的人员培训和资格认证体系帮助家庭式托育从业者提高保教策略、提高观察婴幼儿的技能，从而区别于一般家庭分工中单纯的照顾任务，使承担照护工作的个体建立职业身份认同感。调研还发现，由于家庭式托育在住宅内开展，兼具私密性和公共性，无论是供需匹配、身份核验，还是对质量的社会监督，相应的信息服务平台都不可或缺。因此，从当前家庭托育的政策设计分析看，配套制度缺乏，也会影响行业管理效能发挥。
家庭式托育规制的政策建议
政策设计应立足于坚实的实际需求，反映实际与需求的落差，从而识别和缓解社会问题。只有以需求为导向，有效描述问题，才能防止政策或项目提供不适当的或不需要的服务。2020年12月，《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》提出“建立家庭托育点登记备案制度，研究出台家庭托育点管理办法，明确登记管理、人员资质、服务规模、监督管理等制度规范，鼓励开展互助式服务”。从期望来看，国家提出发展家庭式托育，是为了回应社会需求，整合社会资源，建构社区化、普及化、就近化的托育照顾网络，提供物美价廉的托育服务，让家长能安心地将幼儿委托给亲友以外的人照顾。
从现实来看，我国多数家庭仍习惯对3岁以下的婴幼儿采取居家照顾模式，隔代老人、月嫂、育儿嫂等到家中看护婴幼儿的非正式社会支持体系占据主流，提升居家保姆的专业性和完善相应行业监管的呼吁长期存在。同时，2019年始，托育机构被看作一种亟待发展的替代看护方案，成为隔代老人和保姆住家看护外的一种社会化托育方式，但托育机构设置标准和管理规范发布后，托育机构呼吁场地成本高，已经或希望在住宅开展托育服务的主体则呼吁住宅托育合法化。因此，在“住宅”内外的分类下，若辅之以婴幼儿视角，当前可以定义出如下多种托育模式（见图１）。
政策设计应以需求为导向，从我国家庭式托育的发展现状出发，明确当前管理的对象究竟为“住宅内托育机构”，还是“保姆”“客厅式托育”或“联合家托”或“互助式托育”？短期看，建议优先参照国际经验，有条件地放开住宅办理托育机构，回应“未在任何部门注册，无工商或教育部门运营许可，无托育服务资质，既无政府扶持，亦无任何监管，多以‘黑托’身份存在的小规模市场机构和家庭‘邻托’的呼吁；从长期看，应该提升当前住家保姆的服务品质，同时鼓励有意愿的从业者在获得相关资质后，在自家看护规定数量婴幼儿，从而完善社区化托育服务网络，建立优质、多元的托育服务供给体系。
国家“十四五”规划和2035年远景目标提出增强生育政策包容性以及降低“生育、养育、教育”三育成本。为此，托育服务的价值定位是较为明确的，包括：扩大婴幼儿照护服务供给；促进女性就业；整合社会资源以阶段性降低财政负担；提高政府工作效率；满足家庭差异化需求、提供自由选择机会。相应地，发展托育服务应提倡政府、市场、社会多方参与，构建多元服务格局。
从相关调研来看，社会对“家庭式托育点”的普遍理解其实是“在住宅提供托育服务的小微机构”或“家庭共同聘请教师的‘妈妈园’”，这些住宅托育点虽然在服务提供主体、场所、规模的严格意义上，不属于典型的家庭托育点（客厅式托育、联合家托），但有些属性确实符合典型家庭式托育的内在特征，比如创办者为了照顾自己孩子的出发点、较高的师生比、模拟家庭的环境、稳定的小规模团体、看护者和家庭之间较高的信任度和协作性、较低的外部性。若简单将这类主体直接纳入托育机构管理办法，就忽视了其与一般市场中以盈利为目的的托育机构的差异，例如有人提出，应该参照学前教育中的“社区办园点”管理“家庭式托育点”，实际上将社会中这种带有特定情感关怀的行为、可以低成本运营的模式与传统幼儿园进行了不恰当嫁接，将“家庭式托育”定性为“经营服务”，进而为比3～6岁更严格的许可设定铺平了道路，大大压缩了这一模式的制度试验空间。
虽然在通常情况下，法律规范的清晰明确才能带来安定和对法律秩序的稳定预期。但是，在面对住宅中带有“社会企业”性质的小微型托育机构或可能萌芽的“客厅式托育”，一定的战略性模糊也是必要的：首先，有助于避免过早扼杀其发展，避免权利不适度地扩张；其次，在“家庭式托育”的理念和核心特征都处于启蒙阶段时，模糊处理有助于消解规制类行政许可的根据，在国家层面的模糊处理为地方的试验和探索；最后，当前国内已经存在一定数量的“民居园”，在承担婴幼儿照护工作中积累了一定的经验，在托育服务供给严重不足的情况下，采用回应性规制，坚持托育发展的基本原则，秉持鼓励参与者的合作和无私精神为基本导向，有效应对市场创新，引导优质的“民居园”发展为规范的“家庭式托育”，是一种可行的道路。
国外研究和实践显示，一些住宅内经营的小规模机构在准入和评估中难以逾越的障碍往往体现在房屋设施上。为解决托育服务“物美、价廉、便捷”诉求，一些国家一方面规范发展家庭式托育，一方面尽力降低托育机构的运营成本，在一般准入和评估标准要求中，开始充分考虑小型机构的客观物理条件限制，对机构的总面积、总人数不作要求，而只规定不同年龄段儿童的生均面积，并且将更多关注点投向师生互动等过程性指标，有针对性地提高服务质量。
相比之下，参照学前教育段，我国在准入的行政审批和质量评价标准上都单一看重结构性标准，不仅增加办园成本，也把相当部分园所推至违规境地。而一旦获得准入资格，经营主体便在不充分竞争的市场中获得了极大议价权，由此催生加速扩张的幼教集团，通过上市等资本迅速变现的手段营利，而未能将重心放到满足儿童发展需要上。随着社会发展，家庭作为服务购买者对早期保育开始有更精细的消费需求，导致供给双方存在巨大落差，行业信任度严重受损。
《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》指出，“支持将各类房屋和设施用于发展养老托育，鼓励适当放宽最长租赁期限。非独立场所按照相关安全标准改造建设托育点并通过验收的，不需变更土地和房屋性质。”若住宅同样可以用于举办托育机构，那“住宅连锁性托育点”或许不是一种区别于机构的新的托育模式，研究重点便放在了具体的规制方式选择，例如通过打通住改商的众多壁垒、修订或降低托育机构的备案条件，尽可能降低举办门槛，同时通过使用者评价、信息披露等方式确保服务质量来实现此类主体的合作监管。
作者简介：国家卫生健康委流动人口服务中心课题组，指导人：肖子华；主要成员：刘芳、李红娟、刘文婧、孙晓宇、戴竞、张杏通、宋夺；本文执笔人：刘文婧 李红娟。
来源：《社会治理》2021年第4期
