婴幼儿照护领域中辅助性原则的引入与展开（续）

    辅助性原则作为一项法律原则，其落脚点在于实现主体间的权责配置。在婴幼儿照护领域，辅助性原则固然给国家介入家庭提供了正当性，但家庭不是单一的个体，而是由婴幼儿及其照顾者组成的。在既有资源恒定的前提下，国家建立婴幼儿照护体系不单单涉及婴幼儿权益的保护，也影响着家庭成员的利益。家庭内部成员利益的协调和保障是辅助性原则的价值指向，其并非由政策创设，而早已根植于既有规范中。甚至可以说婴幼儿照护政策是对相关规范的落实，这也构成了辅助性原则的实证法基础。

( 一) 辅助性原则适用的价值目标: 丰富婴幼儿权益保护的层级和内容

    目前，3 岁以下婴幼儿②尚未成为独立的法律术语。3 岁以下婴幼儿权益的讨论涵盖在儿童权利范畴中。我国《宪法》第 49 条和《未成年人保护法》构筑了婴幼儿权益保护的基石，尤其是《未成年人保护法》第 3 条规定: “国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护”，给婴幼儿照护体系的发展提供规范基础。相比于其他年龄段，婴幼儿时期的权益保护有其特殊性。婴幼儿表达能力有限、心智发展不成熟，无法参与到涉及自身权益事项。采取居家照护的婴幼儿，难以与外界接触，父母侵害其权益的行为通常不易被发现，国家需透过家庭，关注婴幼儿权益保护。基于现有规范，婴幼儿发展的不同需求附着在相应的权益之上。受制于国家能力，婴幼儿的权益不是都能实现的，具有一定的优先等级，进而国家对其采取相应的保护力度，具体体现为:

    在婴幼儿照护领域，辅助性原则明确了国家介入家庭的正当性，亦为国家与家庭划定了主次责任关系。国家在何种程度上介入家庭婴幼儿照护，还需要在辅助性原则的“自我负责—辅助义务”的框架下进一步阐明。

( 一) 辅助性原则运用的具体化

    作为一个开放的原则，辅助性原则还需借助具体标准和规则来界定国家辅助义务的边界。基于上文分析，国家应从婴幼儿权益保障和婴幼儿照护的需求两个维度介入家庭婴幼儿照护，但国家怎么介入不无疑问。前者需考虑国家介入和家庭内部秩序的关系，后者则涉及国家对企业、市场等多元主体利益调整。对于国家介入家庭内部秩序的程度，有学者提出家庭自治视角，强调国家的最小干预，家长在儿童养育上有主导权。但亦有学者主张儿童因其身心发展尚未成熟的限制，无法与其照顾者达成可信赖的契约式安排，为此国家应通过法律与社会准则规范儿童的生产与教养。关于国家提供婴幼儿照护外部环境中的投入程度也有不同的声音。有学者认为传统婴幼儿照护就应当由家庭提供，国家不是福利提供主体。另有学者认为国家提供婴幼儿照护不是一种福利，而是一种面向未来的投资，能预防未来的健康和社会问题。

    随着儿童问题逐步成为核心议题，上述争论的价值天平都摆向了儿童保护。《中国儿童发展纲要( 2011 － 2020 年) 》提出的儿童优先原则和儿童最大利益原则两项基本原则构成了争论的答案。儿童最大利益原则关切的是处理儿童相关的具体事务，要求从儿童身心发展特点出发，保障儿童利益最大化。儿童优先原则涉及的是一般性事务，要求在制定法律法规、政策规划和配置公共资源等方面优先考虑儿童利益和需求。

    回归到婴幼儿照护领域，儿童最大利益原则和儿童优先原则要立足于婴幼儿的特性，保障和实现婴幼儿权益。在干预家庭照护婴幼儿时，国家肩负判定家庭照护是否符合婴幼儿最大利益的职责。在支持家庭婴幼儿照护时，国家需以婴幼儿权益优先为原则，统筹协调社会资源，创造良好的外部环境以避免家庭失能。因此，婴幼儿最大利益和婴幼儿权益优先构成了国家辅助义务实现的方向。

( 二) 以婴幼儿最大利益的实现作为干预边界

    父母作为未成年人的法定监护人，通常认为自己或亲属照料婴幼儿更安全，也更易建立代际间的亲密关系。随着现代家庭法的价值基础由父母本位向子女本位转变，国家被视为最终监护人。与其他年龄段儿童相比，婴幼儿缺乏足够的语言表达和认知能力向外界传递信息。由此，国家需通过育儿信息的收集和育儿指导，实现婴幼儿最大利益。

    政府应建立政府育儿信息监测和育儿风险信息上报的法律机制，及时了解婴幼儿身心状况。育儿信息监测是政府通过保健服务等方式，主动观察婴幼儿的身心状况，为父母育儿进行专业判断。育儿风险信息上报则是指与婴幼儿利益相关的第三人向政府报告居家育儿的特殊风险。不同国家和地区上报主体和介入时机不尽相同。我国台湾地区采取较为严格的育儿风险信息上报制度，立法明确医事人员、教育人员、保育人员等群体及时向相关政府部门告知儿童及家庭遭遇家庭、教养、婚姻、医疗、或儿童未获适当照顾等风险，并对无正当理由不上报者课以行政处罚。

    除了消极地收集育儿信息，政府还应积极地指导家庭育儿，并通过强化指导的过程和责任，提升指导的实效性。首先，需明确地方政府提供育儿指导的义务。我国《指导意见》虽明确育儿属于地方政府职责，但由于指导不具有法律拘束力，政府可选择性地提供或不提供育儿指导。其次，育儿信息应科学多元，尊重父母或当地的习俗，这亦是《儿童权利公约》的要求。此外，在指导方式上要符合便民普惠原则。各地不仅可利用互联网手段让家长“足不出户”学习育儿信息，还应根据经济发展状况，提供免费的育儿课程供家长学习，比如上海浦东新区向所在地父母提供一年 6 次免费的育儿课程。

    综上，婴幼儿最大利益成为政府干预家庭照护的边界，及时收集育儿信息和提供育儿指导，避免育儿风险对婴幼儿造成伤害。

( 三) 以婴幼儿权益优先作为促进方向

    面对婴幼儿照护中的利益协调，不能只用基本权观点加以解决。婴幼儿权益优先是一个可行且明确的行动方向。婴幼儿权益优先原则要求国家在有限资源分配中，应优先考虑婴幼儿权益，其他主体的权益次之。

    在婴幼儿照护社会化过程中，社会化托育性质可分为公办非营利性质的托育和市场营利性质的托育。国家应针对不同的托育性质，承担相应的责任。对于多数家庭而言，他们更关心托育的可及性，即是否有足够的支付能力。由此，国家应提供适量的公办非营利性质的托育来满足不足以负担营利性质托育机构家庭的需求。虽然家长对于社会托育的需求量大，但地方政府并不重视公办托育机构的建设，比如 2019 年，福建省才设立首个公办托育园，仅面向全市提供 100 个学位。为了促进供给量，地方政府可利用公共场所、采用购买公共服务等形式，提供非营利性质的托育服务。对于营利性托育机构，国家应强化监管责任，通过标准设定、分类评级等方式，向有需求的家长详细提供托育机构的资质和设施、性价比、品牌声誉等信息，形成有序竞争的营利性托育市场，确保服务质量。经济实力较强的地方政府还可探索提供托育补贴，来确保营利性质托育机构的入托率，提升婴幼儿服务的可及性。

    政府改善企业用工环境，满足婴幼儿照护需求是双赢的策略选择，但企业难以主动考虑家庭保护与经济发展的关系。雇主不会为育儿买单，通常会利用降低雇员工资等方式来控制成本。只有大规模的雇主拥有强大的资金和动机建立婴幼儿照护设施。这类雇主拥有大量的直接的消费群，既可充当生产者又是消费者，直接控制质量、成本、价格和既得利益，满足了父母的照护和经济需求，吸引和留住员工。故，政府应对不同规模性质的单位区分对待，鼓励大型企业履行婴幼儿照护职责。对于中小型企业，政府可以建立婴幼儿照护共享平台，促进资源集中，共担婴幼儿照护责任。此外，政府应从婴幼儿权益优先角度考虑，给予父母更多的就业便利。例如，我国台湾地区将育儿作为留职停薪的法定事由，提供育儿留职停薪津贴，让暂离职场育儿的父母，可获得为期半年六成投保薪资的给付。这种举措一方面可以避免女性因生育而失业，又通过补贴促进家庭育儿能力。

    婴幼儿权益优先不是指仅考虑婴幼儿权益，国家亦要关照其他受损的相关利益主体，通过合理的补偿机制和激励机制消弭损失，否则长此以往，会对婴幼儿权益保障起到负面作用。

    总体上，婴幼儿照护问题仍停留在政策层面。尽管从相关的法律规范可以推导出国家对于婴幼儿照护的责任，但是具体的责任落实仍不清晰。《指导意见》将这一责任交由各地政府，势必会导致婴幼儿照护地区差异，进而会影响不同地区的家庭能力。家庭能力的差别又进一步印证了整个社会财富与权力的不平等，进一步加剧社会的不平等。因此，需要在辅助性原则的框架下，由中央政府统筹协调家庭婴幼儿照护所涉及的各方主体利益，提供一个融合稳定和灵活的法治架构。