视界 | 上海市普惠性社区托育服务供需现状调查及建议

党的二十大报告明确了要在“幼有所育”上持续用力。国家陆续出台了一系列推进托育服务建设的政策，高度重视0～3岁婴幼儿托育服务工作。上海市自1999年起开始探索建设0～6岁一体的管理体制。2022年11月，上海市出台《关于加强本市社区托育服务工作的指导意见》，推进嵌入式、标准化的社区托育点“宝宝屋”的建设。“宝宝屋”沪语谐音“抱抱我”，寓意给予最柔软的群体以最温柔的呵护，是上海市推进社区托育的重要举措。2023年1月1日，《上海市学前教育与托育服务条例》正式实施，在全国率先将学前教育与托育服务整合立法，推进“幼有所育”向“幼有善育”提升。但普惠性社区托育服务发展仍存在一些问题，如托育点的场地距离社区较远，导致居民不愿意送孩子入托等。

本研究实地调查了上海市7个区20个“宝宝屋”，观察婴幼儿的活动以及教师的照护情况，了解每个“宝宝屋”的环境设施、保育教育、师资队伍等情况。随后，我们访谈了20位“宝宝屋”的负责人及教师、30位婴幼儿家长，并向上海各区0～3岁婴幼儿家长发放问卷360份，了解普惠性社区托育服务供给现状和家长对托育服务的需求，发现供需现状中存在的问题，并提出了相应建议。

2022年，上海市率先在全国启动社区托育“宝宝屋”的试点建设，为居住在辖区内的0～3岁婴幼儿提供12次免费照护服务，之后，婴幼儿可按公益价格继续享受服务。截至2023年11月底，上海市“宝宝屋”提供托额2.4万余个，覆盖134个街镇，街镇覆盖率超过60%。到2024年4月，上海市16个区共设置超过250个“宝宝屋”，全力推进普惠性社区托育服务的建设。(如图1)

1.供给主体分工明确，合力提供普惠性社区托育服务

普惠性社区托育服务的供给主体包括政府、社区和第三方机构，三方共同承担社区托育责任。其中，政府提供举办、监管和政策指导，一些区(如奉贤区和浦东新区)的政府还会提供免费的场地或资金支持。社区提供日常运营和管理上的指导，部分社区还会提供场地和玩教具。第三方机构主要包括幼儿园、托育或早教机构和个人，负责提供托育服务，举办形式以“政府购买，第三方运营管理”为主。如，普陀区曹杨新村街道“宝宝屋”由普陀区政府下属的早教中心举办；奉贤区奉浦街道“宝宝屋”由九华田田幼儿园进行管理；黄浦区半淞园路街道、徐汇区龙华街道、虹口区曲阳路街道及浦东新区曹路镇的“宝宝屋”由私立的托育机构运营管理；奉贤区金汇镇的“宝宝屋”在政府支持下由第三方负责装修、招聘、运营管理。

2.师资队伍较健全，提供专业化的托育照护服务

“宝宝屋”配备专业的师资队伍，让婴幼儿在家门口就能享受专业的托育照护服务。在资质方面，教师一般有育婴员、保育师等专业资格证书，会定期参与政府组织的集中培训和分别指导。集中培训指各区早教指导中心将教师集中起来参观学习，分别指导是指公立或私立的专业机构分别对各“宝宝屋”的教师进行培训。在数量方面，由于每日入托的婴幼儿数量不固定，因此各“宝宝屋”配备的教师数量也不同，最少2名，最多4名。在来源方面，一些教师来自幼儿园，如奉贤区奉浦街道“宝宝屋”的教师来自九华田田幼儿园；还有一些教师来自托育机构或早教机构，如虹口区曲阳路街道“宝宝屋”的教师来自益乐宝机构。

3.服务内容较广泛，提供丰富的活动和材料

“宝宝屋”为婴幼儿提供了温馨的环境设施，丰富的保教活动以及家庭教育指导。在环境设施方面，“宝宝屋”的环境布置温馨，符合婴幼儿的年龄特点。活动场地分区明确，以室内场地为主，部分“宝宝屋”有室外活动场地。其中，室内设施包括橱柜、盥洗室以及适合婴幼儿的玩教具、图书等；室外则有大型玩具和器材。如，黄浦区的一个“宝宝屋”有专门的活动室，并与托班共用运动区；普陀区的一个“宝宝屋”有舒适的生活区和综合游戏区，室内场地面积大、设施充足，家具均为圆角型家具；静安区的一个“宝宝屋”占地面积超过了150平方米(室内活动区域100平方米，户外活动区域60平方米)，并模拟自然情境创设了大熊猫主题“亲亲竹园”。

在保育教育方面，因婴幼儿的年龄参差不齐，“宝宝屋”主要提供保育服务，教育活动较少。部分“宝宝屋”有1小时的自由活动时间和1小时的教师组织课程活动时间。在家庭指导方面，部分“宝宝屋”提供了亲子活动和家庭指导，包括一对一指导、定期的家长沙龙等，还会给家长发放育儿书籍和宣传资料。

4.公益普惠导向，提供多样化的托育服务形式

“宝宝屋”主要面向0～3岁婴幼儿提供普惠性社区托育服务。在时长上，主要提供半日托或临时托服务。在招收月龄要求上，不同“宝宝屋”有所区别。普陀区面向0～47月龄的婴幼儿提供1次2小时的半日托；虹口区面向13～36月龄的婴幼儿提供临时托。在收费方面，“宝宝屋”每年为婴幼儿家庭提供12次免费的集中照护服务，12次免费之后的收费标准目前还未统一。一些“宝宝屋”初步制定了收费标准。如，奉贤区在12次免费之后，在“宝宝屋”开放时间内，每3小时收费60元；普陀区在12次免费之后，在“宝宝屋”开放时间内，每2小时收费50元。

本研究通过问卷对家长开展调查，问卷由人口学基本信息、幼儿入托情况、李克特五点量表三部分构成，了解家长在师资队伍、安全管理、保育教育、环境设施、家庭指导、服务能力6个维度对普惠性社区托育服务的需求，并使用SPSS28.0进行数据统计。

1.家长对普惠性社区托育服务需求总体较高，各维度需求相差不大

家长对普惠性社区托育服务总需求均值为4.70分(满分5分)，整体需求度较高。家长对师资队伍、安全管理、保育教育的需求均值高于总需求，其中，对师资队伍的需求最高(4.79分)。家长对环境设施、家庭指导、服务能力的需求总值低于总需求，其中，对服务能力的需求最低(4.62分)。(见表1)

在各子维度中，家长最为关注的是教师对孩子的态度、安全应急处理、适宜的保育方式、环境的安全环保、入托的公平以及与教师的沟通。

2.家长对于师资队伍需求最高，最关注教师对孩子的态度

表1 0～3岁婴幼儿家长对社区托育服务总体需求表

家长对师资队伍的总体需求均值为4.79分(满分5分)，是需求度最高的维度。同时，相比于希望教师不断学习提升，家长更看重教师对孩子的爱心、耐心、细心、责任心，热爱每一个孩子(M=4.89，SD=0.35)。此外，家长较为关注教师的敏感度，即体察到孩子的身体需要、情绪变化并采取行动(M=4.86，SD=0.35)。对于家长而言，他们并不要求孩子能学多少知识，而希望教师能照顾好孩子，让自己放心。

3.家长对于服务能力需求最低，最关注入托的公平性

家长对社区托育服务能力的总体需求均值为4.62分(满分5分)，在所有维度中需求度最低。其中，家长最注重孩子能够被无歧视地接受(M=4.76，SD=0.52)，这表明家长很关注入托的公平性，希望“宝宝屋”不会因为一些孩子可能存在缺陷或年龄等问题被拒绝入托。此外，家长希望“宝宝屋”离家更近，以便于接送孩子，并且认为入托孩子数量少有利于教师照顾到每个孩子，提供更细致的照护。

4.家长对于环境设施和家庭指导需求较低，但注重环境的环保性和沟通交流

家长对托育机构环境设施和家庭指导的总体需求均值分别为4.68分和4.63分(满分5分)，略低于总体需求。在环境设施维度上，家长需求度最高的是希望建筑、器械环保无污染(M=4.85，SD=0.55)，反映出家长比较重视环境的安全环保性；而对室内环境布置的需求度最低(M=4.59，SD=0.72)。在家庭指导维度上，家长最需要的是教师能根据孩子的情况和家长沟通(M=4.74，SD=0.48)，让家长能更好地了解孩子的发展，从而采取针对性的教育措施。此外，家长还希望“宝宝屋”能为孩子提供更充足的自由活动场地、玩教具和图书材料等，并为家长提供有效的教养指导。

2023年起，上海市开始全面建设普惠性社区托育点，社区托育处于探索阶段，没有固定的范式可供参考，暂时也没有统一的标准。浦东新区“宝宝屋”的教师认为，“(政府)有相关文件，但很笼统。没有统一的标准，每个区都有自己的理解”“政府只有一个大框架，没有具体操作的文件下来”。许多“宝宝屋”教师都表示，目前还没有遇到托管超过12次的孩子，暂时还不涉及收费问题。对于那些已经开始收费的“宝宝屋”，由于各区经济水平不同，收费价格也不统一。

在收托服务对象上，并不是社区内所有的适龄婴幼儿都能够进入到“宝宝屋”得到照看。这是因为和普通的托育机构不同，“宝宝屋”仅提供半日托、临时托、计时托服务且原则上不提供餐食。“宝宝屋”上午结束服务的时间一般为11点半左右，下午结束的时间为16点左右。对于一些双职工家长来说，他们中午无法接孩子回家吃饭，下午也无法及时赶来接孩子回家。因此，许多家长希望“宝宝屋”能够提供一定的全日托服务，允许部分孩子接受从上午到下午的全流程服务，解决双职工家庭送托和上班间的矛盾。同时，由于“宝宝屋”的大部分教师还不具备照看特殊儿童的能力，特殊儿童进入“宝宝屋”比较困难。此外，还有一些“超龄”幼儿，即年龄超过3岁但未入园、入托的幼儿，也暂时不在“宝宝屋”的服务范围内。

在服务内容上，一些“宝宝屋”没有亲子活动和家庭指导，因此，部分家长希望“宝宝屋”能为家长提供一个相互交流的平台，多反馈孩子的情况。同时，调研也发现，线上家庭指导的形式比较受家长青睐。有家长表示，“如果能开通线上家庭指导服务会更好一些，因为线下的活动我们不能保证每次都参加。一些育儿方面的知识，对于新手爸妈来说还是挺需要的。”此外，“宝宝屋”的服务以保育为主，因孩子的月龄参差不齐，教师很难开展统一的集体活动。有教师提到，“有时候我们也想给孩子们讲讲故事，但是孩子比较多，也坐不住，也不愿意听，所以没办法开展。”在环境创设上，一些运营者认为室外活动场地不安全因素较多，因此“宝宝屋”以室内场地为主，室外面积较小甚至没有。此外，“宝宝屋”里虽然有各类玩教具以及图书，但是部分“宝宝屋”的材料更新速度慢。家长认为，“宝宝持续在‘宝宝屋’玩耍的话，如果能够定期给玩具进行一些更新换代和补充，不断有新花样，会更好一点。”

每个“宝宝屋”基本配有一名育婴员和一名保育师。由于社会上持证且流动的保健老师比较紧缺，所以“宝宝屋”的保健老师只能由已有教师兼任或外聘，负责晨检等工作。此外，社区托育服务从业人员的流动性大，队伍的专业化水平不高，缺乏0～3岁婴幼儿照护的实践经验以及相关的专业技能，大多照搬3～6岁幼儿的保教方法，不能适应0～3岁婴幼儿照护的特殊性。此外，与幼儿园教师相比，“宝宝屋”的老师没有职称和晋升机会，薪资偏低，岗位职责单一，职业发展空间较小。

制定完善的托育服务机制是落实生育扶持政策的先决条件，也是建设基层民生工程、改善人民生活质量的有效措施。各区、各街镇应利用现有资金和政策渠道，统筹资源、加大投入，支持普惠性社区托育建设。在宏观调控上，应将“宝宝屋”与其他托育机构的收费标准区别设置，结合各区经济发展水平、托育服务需求、家长可负担的价格等因素，坚持普惠性原则，与第三方机构共同制定科学合理的收费标准。同时，通过服务协议对收费标准予以明确，并按照规定将有关信息向社会公示，由市场监管局依法进行监督检查。此外，相关部门也要考虑到“宝宝屋”的可持续运营问题，在政府托底的情况下，“宝宝屋”应尝试探索“自我造血”机制，拓展业务范围，实现普惠性社区托育服务的长远发展。

家长比较关注孩子入托的公平性，希望孩子能够无歧视地被接受。一方面，在送托时间上“宝宝屋”应以提供全日托服务为主，结合社区实际情况，充分利用资源，大胆创新普惠性社区托育服务模式，提供半日托、临时托、计时托等不同类型托育服务，更好地满足家长的个性化需求。比如，北京市已有类似的社区嵌入式托育园，可以提供全日托、半日托或临时托服务，入托时间为上午8点到下午5点，与家长上班时间一致，为家长提供了许多便利。另一方面，优先接纳处境不利家庭幼儿入托，做好兜底工作。“宝宝屋”可以为家庭教养有困难的婴幼儿家庭提供一定的保育照护支持，优先满足弱势家庭的照料需求，做好照护兜底工作，让每一个婴幼儿都能享受到高质量的托育服务。

提高服务质量，要在软性服务和硬件配置方面多措并举。

一方面，加强托育教师与家长的沟通质量。研究发现，家长对和教师面对面交流的需求较高，因此，托育教师需经常与家长沟通孩子的发育情况，如语言表达能力、动作发展水平等，为家长提供有效的指导和支持策略。此外，教师可以通过教育沙龙、入户指导等方式为婴幼儿的父母传达科学育儿知识与技能，缓解他们的育儿焦虑；还可以通过家委会、家长开放日等机会，引导家长积极参与“宝宝屋”的日常工作，增进对“宝宝屋”的了解，监督与评估其保教活动，促进双方合作共育。同时，“宝宝屋”自身也应联合社区，通过街道公告、社区微信群等平台发布家园活动，提升家园合作共育的质量，多方合力，促进婴幼儿健康成长。

另一方面，进一步提升“宝宝屋”的环境设施及硬件配置。《关于加强本市社区托育服务工作的指导意见》提出，“‘宝宝屋’的房屋装修、设施设备、装饰材料、运动器械等应符合国家相关安全质量标准和环保标准，定期检查维护；提供符合相关卫生标准的饮用水；配备符合婴幼儿发展特点、支持托育服务需要的家具、用具、玩具、图书和游戏材料等。”因此，政府要定期派专人检查维护“宝宝屋”的环境设施，保障婴幼儿入托的安全性。“宝宝屋”要考虑到不同月龄婴幼儿的发展差异性，根据婴幼儿的身心发展规律配备具有层次性的玩具、图书、材料等，并定期更新，保证每个婴幼儿都能获得适宜的资源配置。

教师是实现高质量托育服务的关键因素，其专业素质水平直接影响着婴幼儿的发展。因此，教师应根据婴幼儿发育规律细致地做好知识技能储备。

首先，依据《托育机构保育指导大纲(试行)》，托育机构教师应当具有较强的责任感和使命感，做好托育机构安全防护、疾病防控等工作，保护婴幼儿的安全和健康；积极回应婴幼儿需求，尊重个体差异，合理安排其生活和教育活动，满足其生长发育需要。其次，“宝宝屋”应为教师提供福利补贴，比如在工作一定年限后给予升职或者提高其薪资，拓宽其职业发展路径，提供其他职能的就职机会。最后，“宝宝屋”还可以与一些职业院校开展合作，让职业院校的学生在“宝宝屋”跟岗实习，一方面可以补充“宝宝屋”的师资力量，另一方面可以培养更多优秀的托育工作者。