学前教育治理的制度体系研究

十八届三中全会决议明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。

近年来，学前教育作为民生工程，得到了政府与学界的充分重视，学前教育体制机制建设成为研究热点，各界对学前教育立法的呼声日益强烈。当学前法治由传统的“规制”上升为“建构”，凸显了其完善学前教育治理体系、提升治理能力的现实价值与重要意义。

本研究尝试把学前教育纳入国家治理范畴，对学前教育治理进行顶层制度设计，深入研究学前教育治理的制度体系，从而完善学前教育治理制度体系，为学前教育立法工作提供理论支持，以良法促进学前教育的善治，全面推进学前教育治理能力的现代化。

学前教育是基础教育的重要组成部分，是整个教育领域中投入较少、发展滞后的部分，与地域文化、民众生活的关系非常密切，涉及千家万户的切身利益，具有显著的公共性〔1〕属性。

学前教育治理的制度体系建构应基于学前教育事业发展的现实基础，抓住城乡一体发展的历史机遇，对事业发展的要素进行通盘考虑和统筹安排，通过顶层设计把学前教育融入国家治理，完善国家教育治理的薄弱环节，改善学前教育长期以来的弱势发展状态。

学前教育治理的制度体系建构是要不断总结提升地方治理与立法经验的内核因素，关注顶层设计和基层首创经验的协同互动。它不是对以往制度的否定，而是完善、衔接与制度化，注重可行、规范与长效。

因此，学前教育治理的制度体系构建应当立足于城乡统筹、多元供给的学前教育实践，借鉴以埃莉诺·奥斯特罗姆为代表的治理理论〔2〕等国内外相关理论，以学前教育的公共性为逻辑起点与价值导向，以政府、社会、市场三方力量合作共治为逻辑主线，完成包括供给与投入、人员与实施、监管与回馈等在内的一系列制度建设，从而形成较为完整的制度体系。其主要内涵是：建立政府、社会、市场三方力量合理配置的供给机制，城乡统筹、公民办一体的财政投入机制，管理与服务一体的监管机制，基于教师资格证制度的一体化教师聘用机制，以及依托社区、深入家庭的综合保教服务网络，从而形成较为完整的制度体系。

改革开放之后，市场的力量得以培育与释放，在学前教育领域形成了公办为主导、民办为主体的办园格局。特别是二十世纪90年代中后期开始，大量部门、单位、集体办的幼儿园纷纷改制，走向社会，即使是教育部门办的幼儿园，也通过停止或减少教师编制等方法减少财政投入，促使学前教育全面走向市场化。

因为政府在学前教育事业发展中应负的职责被淡化，而市场力量又缺乏完善的制度监管，所以一定程度上加剧了学前教育的不公平。因此，在学前教育治理体系构建中，供给侧改革成为首要问题。

1.建立保公平的公办幼儿园为主导的社区幼儿教育服务网络

据2014年浙江省立法调研数据分析，浙江省公办幼儿园占比与园所教育质量之间存在高度正相关关系，随着公办幼儿园占比的提高，等级园和优质园占比也相应提高。公办幼儿园与低端民办幼儿园之间的质量差异，涉及广大人民群众的根本利益，关系到社会的公平正义。由此可见，建立保公平的公办幼儿园为主导的社区幼儿教育服务网络是提高区域学前教育质量必不可少的重要内容，也是实现教育公平的重要途径。

每个街道、乡镇应当建一所公办中心幼儿园，〔3〕成为街道、乡镇幼儿教育服务网络的中心与主导者。人口较多的街道、乡镇可根据实际需要建设多所公办幼儿园，或开办公办中心幼儿园的分园和教学点，完善广覆盖、保公平的幼儿教育服务网络。公办中心幼儿园与其分园之间采用“六统一”的运行模式，即经费投放、教师配置、教师工资、教师工作、教玩具配备、办学质量评价均接受统一管理和调配。〔4〕

对辖区内的民办幼儿园，公办中心幼儿园应切实为其提供业务交流与指导，协助其提高教育质量。一般来说，保公平的幼儿教育服务网络（公办以及非营利民办）应至少覆盖本区域三分之二的幼儿，从而有效提高本区域幼教机构的整体教育质量，促进教育公平。

2.大力促进非营利性民办幼儿园的发展

在我国学前教育发展历史中，非营利性民办幼儿园一直是学前教育社会力量的代表。城镇的街道幼儿园、托儿所，农村的村集体幼儿园、托儿所，各种部门单位办的幼儿园、托儿所，都曾在学前教育历史舞台上扮演重要角色，为广大职工、农民群众提供了平价、方便的学前教育服务。

在政府、社会、市场三方力量合理配置的供给机制中，社会的力量是今后应重点扶持和发展的力量。大力促进非营利性民办幼儿园的发展，既能减轻政府的负担，又能充分发挥民办幼儿园自主灵活的优势，满足人民群众的需要。政府与民办幼儿园主要有民办公助、公办民营、购买服务等伙伴合作模式。

3.支持和规范营利性民办幼儿园的发展

教育是具有特殊性的社会公共事务，教育对象是活生生的有个性的人，衡量教育活动质量的重要指标是“因材施教”。在丰富具体的教育实践中，我们所追求的教育公平不仅包括在客观上为公民个体提供平等的受教育机会与权利，而且包括在主观上充分尊重公民个体的自主选择权利。

也就是说，在学前教育中，学前教育公共服务有基本服务、选择服务之分。幼儿及其家庭接受何种学前教育服务的权利并不是被赐予的，而是由他们自主选择的。如此才能解决“有教无类”和“因材施教”之间的矛盾，最大意义上实现教育公平。

政府在与民办幼儿教育机构合作的过程中，不仅要注重与非营利性民办幼儿园的合作，大力促进其发展，而且要支持和规范营利性民办幼儿园（市场力量）的发展，为社会公众提供更多可选择的服务。

一是尊重民办幼儿园的伙伴地位。提供选择性服务的民办幼儿园作为市场主体，是学前教育公共服务供给必不可少的补充。它打破了单一主体对学前教育公共服务的垄断地位，是多主体供给的公共经济的重要参与力量。

二是加强对营利性民办幼儿园的引领与监管。学前教育没有考试成绩，家长无法以此评价学前教育的质量，导致许多家长很难判断幼儿园保教质量的优劣。因此，需要政府加强引领与监管，规范营利性民办幼儿园的发展，以切实维护幼儿及其家庭自主选择学前教育服务的权利。

建立稳定的公共财政投入机制是决定学前教育健康发展的主导性因素。财政投入的效率需要完善的监管机制来保障。针对目前我国学前教育投入中存在的问题，结合国家财税改革的新动向，构建城乡统筹、公民办一体的学前教育公共财政投入机制是必然的选择。

1.建立以区县财政为主、〔5〕城乡统筹、公民办一体的经费保障制度

目前一些地区学前教育经费投入过低的原因一是政府不够重视，二是体制机制不够完善。当前学前教育经费的来源层级过低，以乡镇财政居多。乡镇财政主要依赖于乡镇经济运营状况，城乡差异大，稳定性差，使用上也缺乏规范与监督，无法确保对学前教育的稳定投入。

笔者分析各地的实践经验，诸如发放生均经费、生均公用经费、提高学前教育经费在教育事业经费中占比、发放非编教师补贴等，发现随着我国地方税费制度的进一步改革与完善，建立以区县财政为主、城乡统筹、公民办一体的学前教育经费保障制度是切实可行的。

和乡镇财政相比，区县财政更加稳定。可以将学前教育经费投入列入政府财政预算，城乡统筹，保证学前教育事业经费在教育事业经费中占合理比例，同时改变原有单一的公办幼儿园投入路径，改为公民办一体，加大对非营利性民办幼儿园的投入。北京市日前的公民办一体的生均经费投入改革是一种有益的尝试。

2.探索营利、非营利性民办幼儿园的经费筹措与监管制度

经费筹措与监管制度应考虑营利与非营利性民办幼儿园的不同特性。

关于经费筹措，对非营利性民办幼儿园，重要的政策导向是积极动员社会力量出资、捐资办园，制定社会力量办园和捐资助园的鼓励性政策，拓宽学前教育经费来源渠道。目前的经费筹措方式主要有政府投入、税收优惠、社会捐赠等。〔6〕对营利性民办幼儿园，政府则应鼓励其探索教育市场化的投资融资创新模式，多渠道筹集发展资金。

监管机制主要包括资金监控和质量监控两方面内容。各地虽然都在中央政策引导下加大了对普惠性幼儿园的扶持力度，但缺乏对资金使用的有效监管。无论是营利性还是非营利性民办幼儿园，都应建立明晰的财务制度，包括预算、支出、结余、资产、负债、监督、清算等，以保证政府财政投入、政府购买服务的针对性与有效性，充分保护幼儿的受教育权。

3.完善与项目结合的学前教育专项经费制度

在一些发达国家，学前教育项目往往设有较为完善的经费投入保障及使用效益评估制度，如美国的“开端计划”项目、英国的“确保开端计划”项目等，以保证项目质量。自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）颁布以来，我国各级政府结合学前教育三年行动计划，大幅度增加对学前教育的经费投入，尤其是专项经费投入。

然而，部分专项经费投入由于缺乏严格的预算制度以及效益评估与检测，出现投入的盲目、浪费和低效现象。例如，对某省学前教育“三年行动计划”的中期督察发现，某区号称对学前教育经费投入三年达到3个亿，但事实上真正到位经费不到三分之一，而某县则把学前教育专项经费几乎全部用在该县地价下跌前对一所民办中心幼儿园土地的收购上。

又如，某市政府虽投入大量培训经费以支持幼儿园教师的专业发展，但由于对培训项目等缺乏监管，致使政府投入了大量经费，园方和教师耗费了大量精力物力，却没有真正获得提高。

为提高学前教育专项经费投入和使用的效率，有必要建立严格的学前教育专项经费投入保障和使用监督制度。可以借鉴国外的项目制经验，完善与项目结合的学前教育专项经费制度，建立严格科学的预算制度，对投入的过程和绩效进行严密客观的第三方评估，以真正提高学前教育专项经费投入的有效性。

4.建立合理的家庭成本分担机制和弱势人群资助制度

合理的家庭成本分担机制是学前教育公共财政投入体制的重要组成部分。美国在推行学前一年免费教育的过程中，政府承担的免费计划只是半天的，另外半天由母亲和家庭负责，因为母亲是天然的教师，家庭是天然的教育场所，理应分担学前儿童教育职责。有些州虽然实行全天免费计划，但政府只承担半天，另外半天是由民间非营利组织提供费用支持的。

在我国当前教育经费并不充裕的情况下，建立合理的家庭成本分担机制是发展学前教育的现实选择。各地可根据当地的经济发展水平和群众的承受能力等，核定幼儿园运行成本，制定合理的收费标准。

公办幼儿园由相关教育部门核定收费标准。由社会力量举办的非营利性民办幼儿园可按核定成本以及政府指导价收费。营利性民办幼儿园可根据教育成本自行提出收费标准，报同级价格主管部门备案后执行。政府负责监管，杜绝幼儿园乱收费。

与此同时，应当完善教育资助制度，对弱势人群家庭的子女和残疾儿童免除保教费，免除部分由区县财政补贴。

在城市化进程中，在教育市场化的影响下，教育行政部门的职能在不断发生变化，由原有的管理型向服务型转化。面对学前教育市场化程度较高的发展格局，学前教育的行政管理机制必须更多体现其服务市场的功能。

现实中一些教育行政管理部门或由于管理力量不足，或由于观念没有转化，把主要的管理范围局限于公办幼儿园，把管理力量放在择优的等级评定上。

这些滞后的管理观念与机制拉大了公民办教育的差距，难以应对学前教育中民办幼儿园占比较大的现实格局。因此，在学前教育行政管理机构改革中，不仅要加大力量建设专门的学前教育管理机构，更要转变观念，探索管理与服务一体的监管机制。

1.质量监管以追求公平为导向

教育公共服务要求基础教育质量均衡。然而，目前的幼儿园等级评定体系注重硬件设施，难以全面反映幼儿园的实际状况。没有良好的质量观引领，在某种程度上会扩大幼儿园之间的质量差异。

因此，当务之急是统一思想，树立正确科学的质量观，建立符合园所实际状况的质量评价体系。质量监管应当基于学前教育的公共性，以追求公平、保障儿童权利为价值导向，以提高整体质量、缩小园所差距为目标。

为建立均衡普适的学前教育公共服务网络，可以尝试由政府管理部门建立统一的幼儿教育质量标准及园务管理标准，作为规范幼儿园办园行为的指导性文件。可以考虑建立和完善园所信息公开制度，让幼儿园接受广泛的社会监督，逐步淡化行政主导的幼儿园等级管理色彩，由第三方专业机构进行服务为先的行业指导与认定，从而整体提升学前教育服务质量。

2.监管机制重视以服务为先

服务为先的监管机制创新，主要目的一是充分发挥幼儿园自我管理、自我发展的积极性，二是有助于政府最大化实现服务职能。在小政府、大社会的改革思想指导下，应当改变一个干部、一个处室管理一个区域学前教育的局面，改为建立区域学前教育管理交流平台，协同各方力量进行机制创新，以充分发挥非营利的第三方专业机构的力量，充分发挥幼儿园自我管理的积极性。

如浙江省温州市基于民办幼儿园占比高、数量多的现实局面，本着服务为先、共同提高的宗旨，于2012年成立了学前教育部，专门为民办幼儿园服务。在不到两年的时间里，学前教育部积极搭建平台，开展了一系列活动，为民办幼儿园提供交流学习、资源共享、共同提高的机会，在民办幼儿园质量的整体提升中发挥了良好作用。

我国长期存在幼儿园教师聘用双轨制，对教师队伍建设和学前教育质量整体提升带来消极影响。鉴于在编教师占比不高的现状，可以考虑建立基于教师资格证制度的一体化教师聘用机制。一体化教师聘用机制不是要实现完全的事业编制或完全的合同制，而是强调两种聘用方式在实质内容上的一体化，实现在编教师和非编教师在各项利益上平等一致。一体化聘用机制注重的是聘用中各项具体内容的一体化，主要包括一体化的准入标准、一体化的待遇、一体化的专业发展评价体系等。

1.完善幼儿园教师资格制度

一是提高资格认定标准，将中等专科毕业这一认定学历要求提高到大学专科甚至本科毕业，从源头上提升幼儿园教师质量。

二是严格考核程序和内容，加强对教育实践能力的考核。目前我国幼儿园教师资格考核程序是笔试和面试，考核内容包括综合素质、保教知识与能力、模拟讲课和回答问题四个方面，比较简单，通过率较高。借鉴国外教师资格认定的内容，建议把教师的教育理想、教育理念和信仰、个人经历等也纳入考核范畴，增加教学实习环节，考查其实践智慧和能力，由此将应试导向的考核转变为综合能力导向的考核。

三是划分证书等级，规定有效期，提高资格证的有效性。建议将幼儿园教师资格证书划分为初级、中级和高级三种类型，且规定有效期。

四是将教师资格制度与教师职称评价体系相整合，与教师待遇挂钩。

2.持证上岗，扩大参考人员范围

全国来看，合格的幼教师资缺口很大。当前的任务是依据《教师法》，加强聘用监管，教师统一持证上岗，对聘用无证人员的幼儿园给予严格惩戒，从而保证幼儿园教师持资格证上岗。近年经多方努力，浙江省幼儿园教师资格证持有率迅速提高。

依据浙江省教育厅学前处提供的统计数据，2017年全省幼儿园有专任教师12.4万人，持有教师资格证的占95%，比2013年提高了近30个百分点。主要有两条经验。一是颁布并认真执行地方条例。二是扩大参考人员范围，鼓励其他相近专业的合格人员参加教师资格证考试。

3.加大财政投入，建立一体化的薪酬与评价制度

为实质性提高非编教师的待遇，应加大对学前教育的财政投入总量，加大对民办幼儿园尤其是非营利性民办幼儿园的投入，并且把投入重点放在提高教师待遇上。

具体来讲，可结合教师资格证设立在编、非编教师一致的工资标准，并建立工资管理系统。以浙江省杭州市江干区为例，该区为所有民办幼儿园教师建立了统一的工资管理系统，结合教师资格证给予政府奖补，并且通过统一的工资管理系统保证将政府奖补发放到教师个人，以确保民办幼儿园教师的工资待遇。

在此基础上，可结合国家事业单位养老保险制度的改革，淡化编制，尝试建立基于教师资格证的一体化的幼儿园教师薪酬制度（特别是养老金的一体化），将教师的工资与教师资格证书的等级、教龄、教学成果等联系起来，实行激励政策，确保在编、非编教师工资和福利待遇基本相当，教师专业发展机会与评价体系一致，从而稳定教师队伍。

4.完善助理教师制度，提升保育员待遇与资质

保育员是幼儿园保教工作中不可缺少的力量。目前保育员的工资待遇普遍很低，保育员资质和后期发展都难以得到有效保障。为促进幼儿园保教并重发展这一目标的真正实现，可尝试建立助理教师制度，为保育员资质和待遇提升提供制度保障，打通优秀保育员提升为教师的发展通道，建立保育员后续培训制度，从而有力提升保教工作的专业化和科学化。

改革现有的条块分割的社区基层组织建构，建立多中心的依托社区、深入家庭的综合保教服务网络，不仅是学前教育治理的基本途径，更是促进城乡融合发展、提高政府基层执政能力的根本手段。

作为现代国家的基层治理机构，社区能有效连接家庭与幼儿园，传递真实需求，提供多元服务，完善监督机制。上海市日前推行的一系列托幼一体化的管理机构与管理办法的改革是一种有益的尝试。

1.实现由“指导”转向“服务”的理念变革

在学前教育治理体系的建构中，理念的变革是先导，把原有教育体系中的“指导”“教导”的理念转变为“服务”是首先要解决的问题。与国外社区指导中心所提供的“服务”不同，我国目前社区指导人员能够提供的主要是“指导”：一是只教孩子，把家长排除在外；二是让家长当听众，给家长讲课。在学前教育中，家长是重要的参与者，是真正的教育者。有必要转变理念，变传统的“指导”为真正的“服务”。社区人员应通过转变家长的教育理念，提高家长的教育技能，来实现教育目的。

2.整合力量，实行多中心治理

建构依托社区、深入家庭的综合保教服务网络，应充分整合社区各部门、社会组织以及家庭的力量，建立面向家庭背景不利儿童和流动儿童的早期教育资助制度，建立多层次、多渠道的保教合一的综合服务网络。

一是整合社区教育、计生、卫生等多个部门的力量，特别是计生部门的力量。计生部门是我国社区机构中真正深入家庭的基层组织。由于我国生育政策的变化，计生部门的职能有所转化，由控制人口数量转化为提高人口素质，与社区综合保教服务网络建构的宗旨是完全契合的。

二是发挥社区非营利性社会组织的力量。这些社会组织会开展文化、艺术、娱乐等多种满足社区广泛需求的活动，面向广泛的社区人群，回应各方面的需求。

三是使家庭成为综合保教服务网络建构真正的主角。家庭是学前教育的重要力量。家庭的积极参与，有利于提高综合保教服务网络的有效性，真正达到为幼儿发展服务的目的。