加快立法，为学前教育发展提供法律保障-园所风采-幼师课件网

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加快立法，为学前教育发展提供法律保障-幼师课件网第1张图片

文：庞丽娟/全国人大常委会委员，北京师范大学教育学部教授、博士生导师；王红蕾/北京师范大学中国教育与社会发展研究院博士后，本文通讯作者；贺红芳/北京师范大学教育学部博士研究生；袁秋红/北京师范大学教育学部博士研究生

2018年8月，中共中央批准了十三届全国人大常委会立法规划，其中学前教育法是立法规划第一类项目中唯一的教育类项目。中国学前教育立法自此进入快车道，目前我国正在抓紧研究制定学前教育法，以为学前教育事业健康、有序、可持续发展提供强有力的法律保障。新时代新形势下，国家和社会日益深刻认识到学前教育对于儿童身心健康全面发展、国民整体素质提升、国家经济社会和谐稳定发展具有基础性、全局性、战略性作用。大力发展学前教育，建立起广覆盖、保基本、普惠且有质量的公共学前教育服务体系，不仅是关乎亿万儿童全面健康成长和千万家庭和谐幸福的民生，更是关乎国家经济社会健康可持续发展的国计。因此，党的十九大报告提出要“办好学前教育”，更将“幼有所育”作为七项民生与社会事业之首，并强调要“不断取得新进展”。这意味着在新时代，党中央与政府对学前教育赋予了前所未有的更高层次的新定位与新使命。但是，今天仍然是教育体系中最大短板的学前教育事业，显然与新形势和新要求还存在着较大的差距。因此，为适应新形势与新要求，亟须抓紧出台学前教育法，以破解学前教育公共服务体系建设与事业改革发展中的深层次难题、关键性体制机制等问题，保障与促进事业积极、健康、可持续发展。

本团队基于十余年对我国学前教育事业发展状况、主要矛盾，新形势下新挑战和重要制约，国内外立法实践、学前教育及相关法律和实施经验等的深入研究，着眼于当前和未来学前教育事业的健康、可持续发展，对我国学前教育立法的迫切性，特别是立法价值追求与宗旨、立法重点等提出了思考和建议。

一、当前我国学前教育发展的不充分不平衡问题仍然突出

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）和三期学前教育三年行动计划的有力实施，我国学前教育取得了明显发展，“入园难”“入园贵”得到一定程度的缓解。据教育部统计，2017年我国学前三年毛入园率达79.6%，比2009年（50.9%）提高了28.7个百分点。但是，由于长期以来底子薄、欠账多，学前教育依然是我国教育体系中最为薄弱的环节，不充分不平衡问题仍然突出，主要表现为当前学前教育资源依然不足，特别是普惠性学前教育资源更为短缺，而且城乡、区域发展不均衡问题突出；全国范围内教师数量缺口普遍较大，专业的合格师资更是严重不足。

（一）学前教育资源短缺

教育部统计显示，2017年我国学前教育三年毛入园率上升为79.6%，在提高的同时也意味着我国还有超过1/5的儿童没有接受学前教育的机会。特别是在中西部地区、农村地区，发展的不充分不平衡问题更为突出。据调研，在一些中西部的连片特困地区，学前三年毛入园率在50%以下，有的贫困县甚至仅为30%～40%；在一些艰苦偏远的贫困地区，一些乡镇尚不能有一所中心幼儿园，如云南、广西、江西、四川、河南、山西等地。2016年，河南省有279个乡镇没有公办中心园，山西省有225个乡镇没有公办中心园；2017年，云南省仍有413个乡镇没有公办中心园；2018年初，江西省还有近500个乡镇没有中心幼儿园。

（二）普惠性学前教育资源更为短缺

我们近年在各地的实地调研表明，普惠性学前教育资源严重不足，特别是公办园严重短缺，这是当前我国学前教育事业发展现状与人民群众对子女接受普惠性教育需求间的突出矛盾。2017年，全国共有幼儿园近25.5万所，其中公办园7.56万所，占比只有29.63%。许多省份的公办园不超过1/3，甚至在30%、25%以下。例如，2016年河南省有幼儿园1.87万所，其中公办园占21%；2017年四川省有幼儿园1.32万所，其中公办园2641所，占比19.9%。在中西部地区，即使是在省会城市或较大市，公办园短缺的形势依然严峻。2016年底，合肥市共有幼儿园930所，其中公办园209所，占比22.4%；重庆市主城区共有幼儿园1701所，公办园262所，仅为15.4%；南宁市共有幼儿园1633所，公办园106所，占比仅为6.49%。就目前发展状况，普惠性教育资源离百姓需求还有较大差距，亟须法律的有效保障与促进，以满足百姓的热切愿望。

（三）教师数量缺口较大，合格师资匮乏

这是制约当前我国学前教育资源拓展、满足百姓“幼有所育”期盼的另一突出问题。据教育部统计结果，目前我国保教人员缺口147万人，其中专任教师缺口达71万人，保育员缺口76万人；预计到2020年，保教人员缺口将达190万人，其中专任教师缺口100万人，保育员缺口90万人。不论是在我国的中西部还是东部地区，都存在着较大甚至严重的学前师资缺口。2016年，贵州省幼儿专任教师缺口达3.11万人，甘肃省幼儿专任教师缺口2万多人；2017年，河南省公办园教职工缺口高达14.2万人(其中，保教人员缺口10.9万人)；即使是发达的东部省份江苏省，在2017年幼儿园教师缺口也高达3.8万名。教师资源短缺、供需矛盾突出，直接影响了学前教育资源的扩展，甚至影响了一些已建园成为实际有效的教育资源，在一些中西部农村地区因缺乏教师而“有园开不了门”。同时，专业的合格师资的严重短缺，已经成为我国学前教育有质量发展的重要制约。在中西部、农村地区，甚至一些发达的城市地区，有不少幼儿园因合格教师的缺乏，或小学化现象普遍，或教育质量不高。

二、新形势下我国学前教育事业发展的新挑战与重要制约

新时期我国学前教育事业发展的内外部形势、条件与需求均发生了重大变化。全面建成小康社会、脱贫攻坚、乡村振兴等发展目标与战略，国家经济社会和谐稳定发展的追求、“全面二孩”人口新战略的实施，亿万人民群众对普及普惠且有质量的公共学前教育服务体系与资源的日益强烈需求，这些对学前教育事业均提出了亟需快速又须有效并有质量地发展的新要求与新挑战。然而，当前我国学前教育发展的体制机制短板及其制约依然突出，特别是高位、专门的学前教育法的缺失，与新时代事业快速、有效发展很不相适应，成为当前和未来我国学前教育事业健康、有序、可持续发展的根本制约。

（一）“全面二孩”人口新战略下我国学前教育资源短缺的矛盾更为凸显

2016年始实施的“全面二孩”人口新战略，对我国当前尚为短板、还未全面普及的公共学前教育服务体系既带来了发展机遇，也提出了更大的挑战和双重叠加压力。不论是在中西部地区，还是发达地区，学前教育学位供给均面临着较大缺口。根据山东省对“十三五”期间学前适龄人口的测算，2019年开始进入入园高峰，2021年学前三年入园儿童数将高达516万人；2020年若按照90%的毛入园率计算，学位缺口为170万个，缺口比例达36.6%。河北省“全面二孩”政策后每年将新增人口约20～40万人，按中间数30万人计，那么，要达到85%的毛入园率每年需新增学位约25.5万个，新增专任教师1.7万名以上，新增幼儿园1275所。河南省每年将新增人口约26万人，要实现85%的毛入园率，每年需新增学位22.1万个，新增专任教师1.47万名以上，新增幼儿园1105所。安徽省数据显示，“十三五”期间每年将新增人口约19万人，2020年要达到其学前三年行动计划提出的90%毛入园率，每年需新增学位17.1万个，新增专任教师1.14万名以上。由前述可见，在当前我国全面实施“全面二孩”人口新战略形势下，学前教育资源短缺矛盾进一步凸显，公共学前教育服务体系进一步面临着满足已有适龄儿童入园和新增人口接受教育的双重巨大挑战。立法保障基本公共学前教育服务体系的建立健全与资源扩大，是使更多的年轻夫妇“想生”并“敢生”、国家“全面二孩”人口新战略能得以有效实施的重要保障。

（二）影响我国学前教育事业发展的重要因素与根本原因

造成我国当前学前教育事业发展仍然不充分不平衡的原因是多方面的。其中，既有长期观念认识不到位的直接影响，也有体制机制滞后的深层次制约，更受高位、专门的学前教育法缺失的根本影响。长期以来，不少地方政府及其相关部门对学前教育性质、定位及其重要作用缺乏真正认识，对学前教育之于个体全面健康成长、国民素质整体提升、家长安心就业生产与放心再培训，因而直接影响家庭和谐幸福、国家经济社会和谐稳定发展的重要基础性、全局性作用，缺乏应有的认识，加之在发展观上较长期片面追求“GDP”，将学前教育发展边缘化或虚置。一些地方政府及其部门，更是因学前教育是非义务教育，而错误地认为其非教育，并以此为由认为政府对学前教育可以少投入、少作为，导致较长期在不少地区政府发展学前教育的主导责任不到位、发展职责不落实。近年来人民群众反映强烈的“入园难”“入园贵”问题，区域、城乡发展的不平衡等问题，均与此密切相关。

影响我国学前教育事业发展的深层次原因是，适应于我国新形势下新要求的新体制机制尚未有效建立，特别是管理体制、投入体制、办园体制、教师政策制度等短板依然突出。当前我国学前教育管理体制尚不健全，政府主导职责不明确，管理的责任主体重心较低，不同层级政府间的责权利不够清晰；财政投入体制仍是核心短板，缺乏有效的投入体制机制和运行保障机制，尽管“国十条”明确了“五有”，但大部分地区未明确规定学前教育财政性经费占教育财政性经费的基线比例，并尚未建立起有效的生均公用经费标准和生均财政拨款标准，而且存在着较严重的不同性质机构、软硬件间等结构不合理的问题；办园体制改革尽管近年有所推进，但是相应于形势快速发展的需要仍然滞后，“唯公”倾向依然明显，公办性质园和普惠性民办园尚没能够受到足够的重视和充分保障；教师政策近年在培训、职称等制度上有较明显进步，但制约教师队伍建设的一些根本性问题仍未能得到有效解决，特别是教师的身份和地位仍不明确，大量的公办园非在编教师、公办性质园和普惠性民办园教师的待遇得不到有效保障。

而最上位、根本的原因在于，我国尚未有全国层面的、专门的学前教育法，未能够对学前教育的性质与定位、政府的责任，管理体制、投入体制、办园体制和教师政策制度等影响事业发展的关键性问题，作出明确的规定。由于历史、主客观等多方面因素的影响，在我国四个独立学段中，只有学前教育阶段尚没有专门立法。目前，我国涉及学前教育的相关法律法规，一是零散、缺乏系统性，散见在各有关法律法规之中；二是法律层级较低、法律效力有限，目前我国学前教育最高层次的专门法律法规就是国务院颁布的《幼儿园管理条例》（1989），仅处于教育法律法规体系中的第四层级；三是相应于当前形势发展的新需要与新挑战，已有法律法规有诸多缺失，有不少规定或不完善、不到位，或严重滞后，已经严重不适应事业发展的新形势，不能有效地发挥其应有的规范和保障促进作用。

因此，综上所述，我国亟须制定高位的、国家层面的学前教育法，以专门法律的形式，明确规定我国学前教育的性质定位、政府职责，明确规定学前教育事业发展的管理体制、投入体制、办园体制和教师政策制度等，这是破解当前我国学前教育事业快速、有效发展的制约瓶颈，保障并促进事业健康、可持续发展的关键所在。

三、对我国学前教育立法价值追求与宗旨的思考

立法价值追求是一部法律制定的基本出发点，是研究和制定法律的根本遵循；立法宗旨是法律价值的直接体现。法律宗旨直接反映法律的基本价值判断，是指导法律研制的纲领，统领具体制度的设计，反映法律所要解决的问题和所要达到的目的。学前教育立法价值追求和宗旨是学前教育法律研制的最高指引，是对立法的基本出发点、根本任务和所要实现的目标的高度概括和凝练，是调整各相关主体间利益关系的基本准则。学前教育立法价值追求和宗旨的确定，应从学前教育的属性定位出发，不仅立足当前，着眼未来，充分考虑事业的长远、可持续发展，还应充分考虑满足人民群众对普及普惠且有质量学前教育的需求，更要积极适应国家当前与未来经济社会健康与和谐发展的需要。

基于长期研究和思考我们认为，我国学前教育立法需坚持“两性”与“五立足”。“两性”，即坚持公益性与普惠性，明确公益性与普惠性应成为我国学前教育立法的根本性理念和指引，在这一基本指引下，坚持贯彻公平与均衡的立法原则。“五立足”，即立足更好贯彻落实十九大“幼有所育”“不断取得新进展”的重大决策部署，立足有效促进亿万儿童身心全面健康成长、未来国民素质整体提升，立足有效满足广大人民群众对普及普惠且有质量教育日益迫切的美好期待，立足有力保障国家经济社会和谐稳定发展需求，立足保障与促进学前教育事业健康、可持续发展，真正构建起“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育基本公共服务体系，实现普及、普惠和有质量的发展。为此，要实现上述立法价值追求与宗旨，在学前教育立法中，必须既坚持政府主导的原则，充分发挥中央和地方各级政府在发展学前教育事业中的主导职责；同时，必须坚持改革与创新，充分发挥企事业单位、机构、社会和家长等多元主体的力量与积极性。也为此，需要着力改革与完善我国学前教育事业发展的管理、投入、办园等体制机制与教师政策制度等，以有利于调动与统筹激发各方活力，有效协调与规范调整好各相关主体间的利益关系，破除制约多方资源与主体积极性的体制机制和政策制度障碍，以快速有效地拓展资源，保障普及普惠并有质量地发展。

四、对我国学前教育立法重点的建议

为助力推进我国学前教育立法，着眼我国学前教育事业未来健康、可持续发展需要，立足破解深层次关键性问题与根本性制约，基于对各地学前教育事业发展现状、主要矛盾、改革状况与立法需求，以及各地立法探索与实施经验、国际相关法律和立法实践等研究与思考，我们建议，我国学前教育立法应着重对学前教育的性质定位、政府责任、关键性体制机制、教师政策制度等作出明确规定，明确学前教育的教育性与公益性，明确政府发展学前教育事业的责任，着力解决管理体制、投入体制、办园体制、教师政策制度等根本性问题，建立健全与新时代新形势相适应的灵活、创新、有活力的体制机制和政策制度，以促进真正构建起“广覆盖、保基本、有质量”的公共学前教育服务体系，为幼有所育不断取得新进展提供有力的法律保障。

（一）明确规定学前教育的性质、定位

明确学前教育的根本属性是教育性与公益性，其是我国国民教育体系和社会公益事业的重要组成部分。学前教育不仅是基础教育的重要组成部分、国家学制的第一阶段，直接影响着亿万儿童的身心全面健康发展，关乎未来国民素质的整体提升；而且直接关涉满足广大百姓对“幼有所育”的美好向往，直接关涉家长安心从事生产科研、放心参加技能培训，因而直接关涉国家经济与社会健康和谐发展，是重要的社会公益事业。

（二）明确规定政府在发展学前教育事业中的主导责任与相关部门的职责及分工协调机制

厘清并强化中央和地方各级政府在我国学前教育事业发展、基本公共学前教育服务提供中的主体责任。明确规定各级政府的主导责任是多方面的，主要应包括统筹领导，制定事业发展的规划与目标，健全与完善管理、投入与办园等体制机制与教师政策制度，构建普惠标准与教育质量标准，建立督导评估体系，优化和公平资源配置，等等。同时，应明确规定，教育、财政、发改、编制、人社、国土、住建、卫生等部门的职责，并建立教育部门主管、各有关部门分工负责与协调合作的工作机制。

（三）明确规定学前教育管理体制与机构

明确建立“省市统筹以县为主”的学前教育管理体制，规定中央、省、地市和县等在发展学前教育事业中应承担的主要职责。明确中央政府要对全国学前教育事业发展进行顶层设计与谋划，包括明确事业发展目标和方向，制定事业发展规划，构建政策制度体系，健全体制机制等。明确加强省市级政府对本行政区域内学前教育事业发展的统筹、领导责任，既要贯彻落实国家事业发展方针、政策，同时要制定本区域内学前教育事业发展规划，促进体制机制改革，健全相关政策制度，加强教师队伍建设等。明确加强县级政府对所辖区内学前教育事业发展的管理与指导的主体责任，制定与实施县域内事业发展规划、教师队伍建设规划、教师培训、质量督导等。并应在法律中明确规定，中央、省、地市三级政府应设立专门的学前教育行政管理机构；县级政府，有条件的地区，应设立专门机构，至少要有一名专职干部，以保障健全事业发展的领导、组织和管理体系。

（四）明确建立健全学前教育财政投入体制和运行保障机制

明确规定在中央和地方各级政府财政性教育预算中，应单项列支学前教育财政投入。建立各级政府对学前教育财政投入分担机制，合理划分各级政府的分担比例。明确构建优先发展公益性和普惠性幼儿园的公共财政投入结构，建立面向公办园、各类公办性质园和普惠性民办园的生均公用经费标准和生均财政拨款标准，并着重加大对各类普惠性幼儿园的投入力度。着力加大对教师队伍建设的投入，制定分类别、分区域的学前教师财政投入保障与分担机制，切实提高教师待遇，并加强对教师培养培训的投入。明确建立城乡不同的投入体制，分区域、分项目、分重点，着重加大中央政府对中西部、农村地区学前教育的转移支付力度，并对革、民、边、贫地区实行制度化的倾斜投入。建立政府、家庭学前教育成本分担机制，并建立引导、支持与规范社会力量投入办园的制度。

（五）明确确立以公办园、公办性质园和普惠性民办园为主体并多元共同发展的办园体制

明确公益、普惠的办园方向，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，建立灵活、多元、开放、有活力的办园体制。明确不“唯公”，而“唯普惠、规范与有质量”，创新、有效地扩大各类教育资源。大力发展公办园，多途径提高公办园占比，以能真正起到引领方向、平抑价格、保障质量的“压舱石”作用；同时，应参照公办园财政投入政策和教师政策，着力加大对各类公办性质园的支持力度；并且，积极引导、支持与促进普惠性民办园的发展。这样，打破公民办壁垒，充分调动各方面积极性，激发各方投入和办园的活力，大力发展各类普惠性幼儿园，真正实现多渠道增加资源供给。明确城乡实行不同的办园体制，在农村和贫困地区，以政府投入的公办园为主，每个乡镇应至少办好一所中心园；在城市、县城地区，在加大政府投入的同时，广泛鼓励和支持社会力量投入办园，支持企事业单位、机关、高校、街道等办园并将其纳入公办园管理，真正建立起以公办园、公办性质园和普惠性民办园等为主的公共学前教育服务体系。

（六）明确规定学前教师的身份地位，待遇、专业发展等基本权益与保障

明确学前教师的法律身份与地位，其同中小学教师一样承担着国家公共教育职能，因此是基础教育教师的一部分，应明确其与中小学教师享有同等的政治、经济和社会地位，并保障其基本工资、医疗养老失业保险等待遇与专业发展权利。通过生均财政拨款等方式，保障学前教师的工资、社保、绩效工资等待遇；并通过专项补助、政府购买服务等，着力提高公办园非在编教师、公办性质园教师与普惠性民办园教师的工资与待遇，逐步实现同工同酬。明确建立与完善学前教师资质、准入、聘用与考核评估制度；建立单列的学前教师职称序列；并明确教师培训与专业发展的保障机制，将其纳入各级政府的基础教育教师培训体系和财政经费保障机制中。

（七）明确建立健全学前教育督导评估与问责制度

明确建立学前教育事业发展与质量的评估制度。各级政府应将发展学前教育纳入政府职责与考核评估范畴，把对事业发展责任落实及规划实施、经费投入、教师队伍建设、质量与安全保障等情况，作为考核各级政府及相关的教育、财政、发改、人社、编制、国土、住建等部门及其领导工作的重要指标。同时，建立督导、公示、奖励和问责制度，对发展学前教育成绩突出的地方和领导，进行公示、宣传、表彰和奖励等；对政府主导责任落实不力、普惠性资源扩展不足、群众反应强烈的地区和领导，实行公示与问责制度。

（八）明确建立优先保障贫困地区和弱势群体的学前教育扶助制度

建立对中西部、农村地区和革民边贫地区的倾斜性支持制度，着力推进经济欠发达地区学前教育的普及普惠与质量提升，努力推进我国城乡和区域学前教育事业发展的公平与均衡。在资源配置、财政投入、教师队伍建设等方面，对上述地区予以优先并大力度地支持与保障，着力构建起广覆盖、保基本、补短板和有质量的基本公共学前教育服务体系。并且，应建立面向弱势群体的学前教育基本免费制度，重点保障城乡家庭经济困难儿童、孤残儿童、流动儿童和留守儿童等各类弱势儿童群体接受基本、普惠的学前教育。