我国婴幼儿托育服务体系研究 ——聚焦我国婴幼儿“入托难”问题

（一）我国托育服务的理念变革

    我国的婴幼儿托育理念经历了“集体制”—“回归家庭”—“强调公益性、普惠性”的演变历程，总体来讲一直紧随国家发展总体方向和经济体制变革脚步。建国初期，国家建设需要大量的劳动力，为了发掘女性潜在的大量生产力，单位和集体向工人和农民提供普遍的，价格低廉的公共幼托服务。改革开放以来，国有企业进行社企分离改革、单位制逐渐解体，单位和集体提供的公共幼托服务也逐渐被剥离出去，婴幼儿照护和教育的责任重新回归家庭。2010 年，国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，确定了公益性、普惠性的托育服务理念，意见指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。”尤其是 2016 年全面二孩政策实施以来，国家和社会对婴幼儿托育行业的发展愈加重视。其中，在 2017 年 12 月 18-20 日的中央经济工作会议上，就明确指出要“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。2019 年 5 月，国务院办公厅出台《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（下文简称《意见》），该《意见》是我国目前首个专门针对 3 岁以下婴幼儿照护服务制定的具有纲领性作用的文件，它首次对我国 3 岁以下婴幼儿照护服务发展指导原则进行了明确规定：“家庭为主，托育补充；政策引导，普惠优先；安全健康，科学规范；属地管理，分类指导”。

（二）我国托育服务行业现状

    我国目前现存的托育服务种类繁多，按照提供主体可以分为三类，分别为政府主导模式、市场主导模式和企事业主导模式。政府主导模式包括政府直接提供和政府购买服务。市场主导模式包括民办普惠性幼儿园托班、民办非普惠性幼儿园、托班、民办托儿所、“教育咨询”类早教机构、其他提供托管服务的机构、家庭式托育服务和育儿嫂。企事业主导模式包括企事业直接提供、企事业购买专业服务、企事业购买非专业服务。各种托育服务在服务理念、招收婴幼儿的年龄、服务项目、服务方式、执业资质、硬件设施和师资等方面参差不齐。总体来看，呈现出普惠型和质量有保障（具有职业资质设施和师资质量有保障）的数量不足以及无法满足人们对入托年龄和服务方式的多样化需求，能满足人们对入托年龄、托育时间和方便性需求的托育服务，如企事业办园和家庭式托育服务、育儿嫂等，大多不具备执业资格，师资质量和设施安全也得不到保障抑或价格过高的现象。整体呈现出供需不匹配的问题。

（一）政府主导责任缺失，行业发展不规范

    改革开放以来，公共幼托逐渐退出婴幼儿照顾领域，家庭特别是母亲成为主要照顾责任主体，政府在托育服务供给方面的主导责任缺失。首先，各级政府对托育服务资源供给的财政投入不足，当前大多数托育服务机构为民办性质，公办普惠性托育机构严重不足，而相关调查显示，在我国的婴幼儿家长中有 76.8% 更希望自己的孩子能进入公办托育机构接受正式的托育服务。其次，针对托育服务供给的相关政策缺乏，目前为止，我国出台的针对 0-3 岁婴幼儿照顾的相关政策只有 2019 年 5 月国务院办公厅出台的《意见》，除此之外各级政府缺乏针对本土化问题的托育服务相关政策文本。再次，托育服务行业缺乏行业规范，大多数民营和企业开办的托育点都不具备托育服务机构相关资质，而是通过在工商部门注册成为教育咨询类公司、母婴保健公司等形式，在此基础上增设一些婴幼儿教养功能。这些机构在人均用房面积、室外活动场地、厨房用餐标准、消防安全、师资力量等方面达不到新规定的要求，这些民办“托育点”由于无法按照托育机构在相关部门进行登记注册，政府也就无法按照相关规定对其运营进行监管。

（二）托育服务供需不平衡，难以满足家长需求

    首先，幼托服务数量供给总体不足，在 2016 年，中国人口与发展研究中心开展了一项针对城市家庭托育服务需求的调查，调查结果显示，我国 2016 年城市３岁以下婴幼儿在各类托育机构的接受正式照顾的入托率仅为4.1%，这一比例远低于欧盟一些发达国家的 25%-50% 的入托率。而当前婴幼儿家长对托育服务的需求较为强烈，2016 年上半年原国家卫计委在北京、上海、广州、沈阳等10 个城市进行调查，在家中有 0-3 岁婴幼儿的家庭中，超过 1/3 的家庭有托育服务需求，在没有祖父母或外祖父母参与婴幼儿照顾的核心家庭中，对婴幼儿托育服务的需求比例高达 43.1%。其次，供给质量与家长期望有差距，在2019 年出台《意见》之前，我国的托育服务处于政府缺位、市场失灵、家负全责的状态，市场上各类托育机构在资质、场地标准、卫生健康、安全管理、师资配备等方面参差不齐，幼儿安全事故时有发生，比如上海携程亲子园、北京红黄蓝幼儿园等儿童安全事件，加上市场信息不对称，家长对托育机构服务质量普遍缺乏信任。此外，现有的托育服务还存在着距家距离远、托育时间不够灵活、费用较高、招收婴幼儿年龄限制等问题。

（三）托育服务从业人员队伍有待充实加强

    家长对托育服务的教师专业性需求度仅次于托育点的环境与设施，希望孩子得到专业幼师的看护。当下存在幼师任职资格降低、待遇下降、保障体系不完整和缺乏在职继续教育等一系列教师队伍发展问题，长此以往幼师行业的吸引力急剧下降，难以吸引到优秀的从业人员。目前社会力量举办托育机构，招不到合适的保教人员是难题之一。而幼儿园保教人员现已呈紧缺状态，按教育部关于保教人员与幼儿 1 ∶ 9 的配备标准，2017 年上海市幼儿园保教人员缺额达 3400 多名。此外，保育员的待遇亦不容乐观，托育机构保育人员的薪酬普遍低于幼儿教师。除工资因素外，保育人员严格来讲尚不属于教育系统人员，没有教师编制，其工资收入和退休养老无法得到政府保障，流动性较强。

（一）更新理念，加强顶层设计

    婴幼儿照顾的性质定位在学界一直存在争议，但主流观念认为托育服务属于公共物品，具有正的外部性。基于公共服务理论，政府对公共物品的提供负有主体责任。首先，政府要充分认识婴幼儿照顾的公共物品属性以及发挥其在服务供给方面的主体责任，积极履行其在宏观政策出台、行业规范制定和监督体系构建方面的的政府职能。其次，坚持明确相关部门职责，包括教育、公安、民政、财政、人社、住房、卫生等不同部门间的职责划分和联合工作机制。最后，加快推进托育服务法律法规制定和全过程监管体制，对托育服务场所的设施设备标准、幼师和保育员以及其他从业人员的考核、准入和待遇标准、托育服务的服务内容及其标准、服务收费等加以明确，并在行业准入、服务过程和家庭满意度进行全过程监督，促进托育服务市场法制化、规范化健康发展。

（二）多形式互补，补齐供给短板

    首先，面对托育服务供给数量和结构的问题，《意见》提出了普惠性婴幼儿照护服务机构发展的首要性和意义，以及大力支持和引导社会力量依托社区提供婴幼儿照护服务。社区托育服务机构由于其优越的地理位置和居民归属感，具有成本低、居民信任感强等特点。因此，可以依托社区已有的正式或非正式资源服务，向居民提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的婴幼儿照护服务以满足不同家庭对婴幼儿托育服务的需求。其次，此外，在政策方面支持有意愿有条件的用人单位单独或者联合起来，在工作场所为职工提供灵活普惠的子女托育服务，与此同时拓宽服务供给群体，向附近居民开放，促进托育服务的质和量全面提升。

（三）多渠道共同发力，加快托育服务行业人才队伍建设

    首先，针对师资人才队伍建设的短板，职业院校和高等院校可根据需求开设婴幼儿照护相关专业，严把教育培训关，加快大量高质量从业人员的输出。其次，积极培育托育指导服务志愿者队伍建设，可通过调动婴幼儿家长、幼儿园退休人员、行业专家学者等人力资源的方式充实志愿者队伍。其次，将婴幼儿照护服务人员作为急需紧缺人员纳入培训规划，大力开展职业道德和安全教育、职业技能培训，提高婴幼儿照护服务能力和水平。此外，依法保障从业人员合法权益，提高幼师、保育员等行业人员的福利待遇和畅通其职业发展渠道，建设一支专业知识扎实、育儿经验丰富、有理想有干劲、敬业奉献的婴幼儿托育服务队伍。