近十来年，是我国改革发展的关键期。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体统筹推进；科技进步，经济繁荣，工业化、信息化、市场化、国际化深入发展，人才竞争日趋激烈。城镇化发展也取得不小成就，国家统计局数据显示，2021年末，我国城镇常住人口达91425万人，常住人口城镇化率达64.72%。在人口政策方面，2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策，2015年党的十八届五中全会决定实行“全面二孩”政策，努力提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务水平。
社会的一系列变革与调整，给我国教育事业带来巨大的发展机遇和前所未有的挑战。学前教育作为终身教育的开端和国民教育的重要一环，更是直接受到影响与冲击。城镇化进程的加快、二孩的全面放开，使人民群众对托幼服务的需求急剧增加；经济的发展、生活水平的提高，使人民群众对学前教育的诉求，不仅是“幼有所育”，还要“幼有优育”。
为深化教育改革，回应社会民众对教育需求的转变，国家在顶层设计上作出了一系列努力。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）发布，全面系统地对这十年的教育发展进行了周密部署。2010年11月，国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》出台，针对落实《教育规划纲要》，解决“入园难”“入园贵”等民生问题，促进学前教育科学发展，给出了十条具体意见，并通过学前教育三年行动计划推行实施。为了积极响应并全面落实国家政策要求，湖南省委省政府及教育行政部门也出台了一系列学前教育政策，这些政策保证了湖南学前教育始终紧跟国家重大决策的步伐，帮助湖南学前教育更好地服务于时代与社会的变革。对这些政策进行回望与反思，既是迫切需要，也是必然要求。如此，才能明晰学前教育改革的方向，展望学前教育发展的未来。
▍一、湖南学前教育近十年政策的变化
2011年，湖南省人民政府《关于加快学前教育发展的意见》（以下简称《意见》）出台，明确了2011年至2020年省域学前教育发展目标，为构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系作出了整体谋划，拉开了湖南省新时期学前教育改革发展的序幕。
1.不断完善政府职能，回应人民群众对安全优质学前教育的需求
2011年以来，湖南省连续实施学前教育三年行动计划，全省幼儿园从2010年的7829所，发展到2020年的16285所；在园幼儿从2010年的141.91万人，增加到2020年的231.39万人；公办幼儿园从2010年的848所，发展到2020年的5626所，学前三年毛入园率从2010年的52.7%提升至2020年85.92%。学前教育规模不断扩大，“入园难”“入园贵”等民生问题得到有效缓解。学前教育事业的快速发展得益于省委省政府系列政策的宏观调控，更得益于政府角色的及时转变。2005年，《关于加快幼儿教育改革与发展的意见》指出，湖南学前教育发展“以政府办园为骨干，以社会力量兴办幼儿园为主体”。这意味着政府担负引导职能，民办幼儿园成为当时学前教育发展的主体。2011年颁发的《意见》，明确了“政府主导、社会参与、公办民办并举”的发展原则，政府从引导者变为主导者。角色的转变，标志着政府力量的回归，推动了学前教育事业持续健康发展。
2019年，《湖南省普惠性民办幼儿园认定及管理暂行办法》出台，全面落实办园质量完全达标的普惠性民办幼儿园生均公用经费拨付。从关注供给到聚焦需求侧，政策目标又一次转向，为构建人民群众可负担的学前教育资源体系发力。政策的不断革新也是政府职能不断完善的过程，唯一不变的是湖南学前教育系列政策始终针对事业短板、瞄准民生需求，服务于时代发展和人民群众对安全、优质学前教育的需要。
2.不断调整政策结构，着力攻克事业发展中的热点、难点问题
2015年以前，湖南关于学前教育的系列政策偏环境型，主要通过目标规划、实施措施、监督管理、专项整治等对学前教育发展产生影响，为学前教育的发展营造有利的政策环境。随着事业发展，环境型政策在关键环节的落实中略显疲软。如《意见》中明确提出的“城镇按每5000—10000人建设规模适当的幼儿园”“依托小区建园”等目标要求在执行中困难多多。2016年，湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》（以下简称《条例》），规定了各级人民政府在中小学校幼儿园规划建设中的主体责任，从法律上保障了规划建园、合理布局。以长沙市为例，2018年，长沙全面启动城镇小区配套幼儿园治理工作，当年即回收幼儿园298所，形成配套幼儿园建设、移交、开办的长效机制。
为切实解决农村幼儿园合格教师紧缺、优秀教师匮乏等问题，2006年开始，湖南启动实施了农村幼儿园教师定向培养专项计划，为农村培养了一批业务过硬、素养全面的青年教师。截至2020年底，共计公费定向培养幼儿园教师9535名。然而，旧有的幼儿园教师编制已远远不能满足事业发展的需求。大部分师范生返岗后，不得不面临长期占用中小学教师编制或直接任教于中小学的尴尬局面。2019年，中共湖南省委机构编制委员会办公室、教育厅、财政厅联合下发《关于下达各市（州）公办幼儿园教职工编制有关事项的通知》，在全省事业编制内统筹调剂9683个编制下达至各市（州），用于公办幼儿园管理人员和骨干教师配备，在一定程度上解决了缺编、少编等突出问题。
此外，学前教育深化改革规范发展、校车安全、收费管理、卫生保健等焦点、热点问题，也均有相关政策文件，其中的规定性标准、具体化流程为湖南学前教育事业的发展提供了有力支撑。
3.不断强化科学发展理念，注重对公平和质量的引导
公平和质量始终是湖南学前教育发展的价值追求。受市场经济体制改革的影响，2010年以前，在政府、市场、幼儿园三方关系中，市场占有先导地位，因市场需求而注入的社会力量办学一度成为湖南学前教育的主力军，为湖南学前教育发展作出了历史性贡献。也正是受市场影响，农村偏远地区少有幼儿园。2011年的《意见》明确要求：“大力发展公办幼儿园和普惠性民办幼儿园”，“加大财政投入力度……省本级设立学前教育发展专项经费，实施农村公办幼儿园建设工程”，从政策上强化政府主体责任，保障每一位适龄儿童都有入园接受教育的平等机会。截至2020年，全省新建、改扩建农村公办幼儿园2634所，基本实现每个乡镇至少建设一所以上公办中心幼儿园的目标。政策的叠加效应，构建起了区域公平、城乡公平、不同办园体制幼儿园公平发展的学前教育环境。
对质量的引导和监测一直是湖南学前教育政策的核心内容。2012年，省教育厅印发《关于“十二五”省级骨干民办学校建设申报遴选工作的通知》，提出“从2012年开始，经过5年时间努力，全省规划建设省级骨干民办幼儿园150所”的建设目标和建设的基本要求。该举措意在以评促建，引导民办幼儿园规范发展、优质发展，逐步提升民办教育整体水平。2014年，省教育厅下发《关于切实纠正学前教育“小学化”现象提高幼儿园保教工作质量的通知》，着力引导幼儿园实施科学保教，明确提出防止和纠正“小学化”倾向的五类行为，对工作推进不力、“小学化”现象未能得到及时有效纠正的县（市、区）和幼儿园，予以通报并限期整改。同时，湖南学前教育质量保障体系逐步建构，如明确幼儿园教师待遇、研制幼儿园保教管理指导意见、启动问责机制等。系列政策充分发挥了价值导向功能，其强制程度凸显出湖南全面提升学前教育质量的决心。
▍二、湖南学前教育近十年政策变化的反思
近十年来，尽管湖南学前教育发展迅速，但离高质量发展目标还有一定差距，主要表现在“育得好”难全面实现，规模扩张与质量提升、内涵发展间的矛盾依然突出。反思展望湖南学前教育，在爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段，亟须破解政策制定有空白、政策内容不完善、政策执行欠到位等问题，通过科学谋划和顶层设计，构建以地方性法规为主体的“1+N”学前教育高质量发展政策支撑体系。其中“1”即出台一部学前教育地方性法规，“N”则指进一步完善或出台若干学前教育规范性文件。
1.加快地方立法，出台湖南省学前教育条例
要从根本上解决人民群众对学前教育的美好期盼与学前教育发展不平衡、不充分之间的矛盾，立法是重要保障。因此，应尽快出台湖南学前教育条例，从学前教育服务的对象、学前教育的地位与性质、学前教育的财政保障、学前教育的管理体制与机构、学前教育的内容及开展、学前教育的监督与问责等方面，以法律形式保障学前教育持续、健康、高质量发展。
2.完善相关政策，确保政策内容全面且要求明确
明确学前教育财政投入占比，加强经费使用监管。应明确提出省域学前教育经费在同级财政性教育经费中的占比要求，将学前教育经费纳入各级财政年初预算，制定企事业单位、高校、部队、街道、村集体办园的财政补助政策，明确对各级政府拨款统筹的考核办法和园所经费使用的监管办法，将学前教育均衡发展目标细化为地区均衡投入考核指标，提高资金使用效益。
落实教职工配备标准，制定公办园教职工编制标准。全面落实教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，保证师资量足质优。出台省域公办幼儿园教职工编制标准，或核定公办园教职工总额，在《关于下达各市（州）公办幼儿园教职工编制有关事项的通知》文件基础上，进一步通过调节事业单位结余编制，增加公办园教职工编制，新增编制优先用于配备园长和骨干教师。
依法保障教职工各项待遇，增加职业吸引力。完善并落儿园教职工工资待遇保障政策，参照在编教师工资收入水平确定幼儿园教师最低工资标准，并动态调整，逐步实现同工同酬。对未满编制公办园，实行定编不定人的办法，参照中小学代课教师标准全面实现政府购买服务。规定普惠性民办园人员经费不低于保教费和财政补助收入之和的70%。畅通幼儿园教师职称评聘通道，将高级职称比例提高到小学同等水平，并以幼儿园在岗教师为基数核定各级职称人数。
以县为单位制定幼儿园布局规划，增量普惠性学前教育资源。严格执行《条例》规定，确保城区幼儿园规划建设跟上城镇化进程。以县为单位制定布局规划，增加普惠性幼儿园特别是公办园建设布点，将普惠性幼儿园建设列入控制性详细规划和土地招拍挂建设项目成本。农村公办园布局要考虑地理位置和人口变化等因素，确保建一所成一所用一所，充分发挥公共学前教育资源效益。每个乡镇一所公办中心园建设任务已完成的区（县），工作重心应由园舍建设向正常运转、质量提升、内涵发展转移。
3.建立保障机制，确保政策落实到位
建立联席会议制度，强化部门协同。各级党委政府要按照关于完善部门协调机制的要求，把学前教育纳入重要议事日程，加强统筹协调，一手抓条件保障，一手抓规范管理，有力推动学前教育高质量发展。建立由党委政府牵头，发改、教育、财政、人社、编制、住建、卫健、公安、民政、消防、自然资源、市场监管等部门参与的联席会议制度，统筹协调学前教育事业发展的重大事项，研究解决学前教育的重大问题。各有关部门按照各自职责，加强对学前教育的指导与监管。
建立督导问责机制，压实地方政府主体责任。按照关于建立督导问责机制要求，落实《教育督导问责办法》，将学前教育高质量发展目标和相关政策措施落实情况作为督查地方政府履行教育职责的重要内容，将当前学前教育发展的关键性指标（如公办园在园幼儿占比、小区配套园治理）纳入地方政府目标考核体系。建立学前教育高质量发展专项督查机制，加强对普惠性资源配置、教师队伍建设、经费投入与成本分担机制等政府责任落实情况的督查，并将结果向社会公示。对履职到位、成绩突出的予以表彰奖励，对履职不力、没有如期完成目标的予以问责。
原文刊发于《年轻人·幼师园地》2022年第3期，作者及其单位：周丛笑系湖南省教育科学研究院基础教育研究所副所长、研究员，特级教师，第十一届国家特约教育督导员；陈丹系湘潭市教育科学研究院学前教育教研员；李雅岚系长沙市长郡梅溪湖中学教师
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