“幼有所育”的上海思路与探索——访上海市教育委员会托幼工作处负责人颜慧芬

Q：

当下，我国学前教育迈入了“幼有所育”的新时代，上海率先肩负起迎接历史性挑战的重任。经过广泛而深入的调查研究，上海提出了3岁以下幼儿托育服务管理工作“政府引导、家庭为主、多方参与”的总体思路。请问应该如何去理解政府的这一思路？

颜慧芬：这十二个字概括了“幼有所育”在上海推进实施的总体思路，也彰显了上海市政府在这场改革中所秉持的主张与态度。我们认为，家庭是3岁以下幼儿养育的主体，政府有责任对家庭育儿提供科学指导，建立一个科学育儿的服务体系。针对社会上在实施家庭养育方面确实有困难的家庭，如果家长也有相应的需求，那么政府将通过引导和鼓励社会多方参与，为他们提供托育服务。

具体而言，建章立制是“政府引导”的首要举措。政府出台“1+2+1”文件，该文件作为地方法规，是具有实际法律效应的。也就是说，政府通过依法行政，用法规及可量化的指标，从设施设备、饮食卫生、队伍配备与建设、安全保障等各个方面，对托育服务管理工作的实施先行提出一系列规范的专业标准与要求，确保3岁以下幼儿在托育机构内拥有基本的、安全的生活条件和活动环境，得到专业的养育与照看，保障托育服务的质量。

比如，文件首先明确：托育服务是为3岁以下幼儿及其家长提供幼儿保育和科学育儿指导的服务；托育机构是指面向3岁以下幼儿，尤其是2～3岁幼儿，实施保育为主、教养融合的幼儿照护的全日制、半日制或计时制机构。这些表述，既明晰了托育机构的服务对象，也强调了托育机构的服务功能。

又如，托育机构的建筑面积不应低于360m²幼儿人均建筑面积不应低于8m²；自行加工膳食的全日制托育机构应设不低于30m²的厨房面积，其加工场所和备餐间面积分别不低于23m²和7m²。2～3 岁幼儿与保育人员比例不高于 7:1，18～24 个月幼儿与保育人员比例不高于 5:1，18 个月以下幼儿与保育人员比例不高于 3:1等。

再如，托育机构主出入口、幼儿生活及活动区域确保监控全覆盖，录像资料保存 30 天以上；至少有 1 名保安人员在岗，实施安全封闭管理，且与同区域报警中心联网等。

同时，文件指出以“家庭为主”的养育观点，并非政府不作为，而是将更为重视对家庭开展科学育儿理念的宣传和方法的指导，重视家庭对孩子成长发育的重要贡献，让家长成为科学育儿的“第一位老师”。因为，早期良好亲子关系的建立，决定着孩子今后能否很好地走入社会，家长是照看和养育3岁以下幼儿的不可替代的角色。政府积极通过公益活动、媒体宣传、信息技术等途径，为幼儿家庭就近、就便提供专业宣讲与咨询、资讯等多种指导服务，对家庭育儿给予专业支持，努力在全社会营造重视家庭科学育儿的氛围和环境。

“多方参与”则体现了社会的多元性，以及老百姓不同层次的育儿需要，是当下社会面临人口高峰、政府资源亟待补充的需要。政府鼓励社会组织、企业、事业单位或个人等社会多方力量创办保育为主、教养融合的幼儿照护全日制、半日制或计时制机构；政府也鼓励企事业单位、园区、商务楼宇举办面向单位职工适龄幼儿的免费福利性托育点，调动社会力量，营造共同承担社会责任的托育服务氛围，构建多形式、广参与的托育服务体系。

值得一提的是，为了加强政府管理和引导职能，上海建立了市托幼工作联席会议制度，民政、工商、卫生计生、住房城乡建设管理、消防、食药监等16个委办局共同参与；形成了市区两级政府分级管理、相关职能部门各司其职、专业管理机构协调指导、街镇组织实施综合监管的托育服务管理体制和工作机制。

无疑，对于上海这座人口高度集中的特大型城市而言，摆在眼前的一定是一段“摸着石头过河”的征程，在前行路上，还有许多不断出现的问题和困难，许多亟待攻破的壁垒在呼唤着更加规范和明晰且更具操作性的政策出台，更考验着上海市政府相关职能部门的管理智慧和敢为人先的勇气担当。

Q:

今年4月28日，上海在全国率先出台了一系列有关3岁以下幼儿托育服务管理工作的文件，选择了5个区开展先行试点工作，直至8月才正式在全市进行全面部署。请问这一“试点先行再面上推开”的策略背后有何特别考量？

颜慧芬：托育服务管理工作是一项关乎千万个家庭、关乎国家未来的民生工程，因此始终得到市委、市领导及政府各部门的高度重视。市委、市政府领导多次召开会议，进行了专题研究和部署。

不仅如此，在制定政策的过程中，市政府各部门也都极为审慎，对政策文本字斟句酌，在三个多月的时间内召开了近百次会议，进行专题调研和集中研讨，自始至终坚持以幼儿发展为本，不断构建3岁以下幼儿养育、保育、教育的服务体系。

但是，任何文件在正式实施之前，都需要通过实践来验证其中各项政策“落地”的适切性与可行性，所以我们采取了“试点先行再面上推开”的策略，希望在积累经验后再全面铺开，以此确保托育服务管理工作实施中的科学与安全。

浦东、徐汇、静安、黄浦和闵行这5个区的先试先行很成功，几乎是同步同期建立了区联席会议制度，在区教育局内部设置了托育管理科室或安排了专管人员，成立了区托育服务指导中心，完成了托育机构设立的审批流程，参与了全市“托育信息管理平台”的研制和试运行等工作。其间，市区两级托幼办也多次召集现场会和专题培训会，针对试点过程中发现的问题，提出了解决方案。以上这些都为之后在全市范围内的工作推进提供了有价值、可借鉴的宝贵经验。

Q：

刚刚您提到了试点工作中有一项任务是研制并建立全市性的“托育信息管理平台”，请问这项工作在整个托育服务管理体系中将发挥哪些作用？

颜慧芬：“托育信息管理平台”是政府充分利用互联网、大数据和智能终端设备，对托育机构的申办过程、综合监管、信息公开、诚信记录、人员信息以及业务数据等进行信息化管理的一个手段。

速度快，是平台所拥有的最大优势。从“启动”到“申报”，直至“收到批复”，托育机构的依法申办流程最快只需要一个月的时间。

比如，在核名过程中，民政部门增加了举办者必须填报的基本信息字段，届时直接抓取相关数据，和教育部门之间实现网上信息互通，并将核准结果及时告知举办者；工商部门直接将营利性托育机构的登记信息推送到平台上，各区托育服务指导中心及时给予指导。各区教育、卫生计生、市场监管、民政、消防、公安等部门都能在平台上看到举办者的申办流程，便于指导和监管。

同时，举办者可以在平台上查到各相关委办局的政策咨询和申办指南，以及各种类型机构的申办流程，接收短信提示。家长也可通过平台按区别、类别查询到依法取得资质的托育机构清单，了解机构类型、服务形式、供餐情况、收费标准、联系电话等信息。“托育信息管理平台”借助互联网，实现了数据的互通和各部门的互动，使得托育服务管理更为高效。

Q:

托育机构的服务对象是0～3岁的婴幼儿，从业人员需具备更高的专业素养与情感调控能力。如何从政府层面促进托育机构队伍的专业化建设？

颜慧芬：正如应勇市长所说，托育服务的对象是社会“最柔软的”一部分群体，托育机构的从业人员所面对的，是一群尚不能用语言完全准确表达自身需求，但却各具特点、正处在快速发育成长阶段的孩子。因此，对从事托育服务工作的人员在专业性、责任心、爱心等方面都应有很高的要求。我们需要建立一支“重德有能”的托育机构从业人员队伍，具体而言就是“具有高度责任心、品行良好、身心健康、关爱儿童、热爱保教工作、具有保育实践能力”。

我们将“责任心强、品行良好、身心健康”列于队伍建设目标之首，要求各级培养培训机构和托育机构将职业道德教育作为从业人员岗前入职、在岗及转岗培训的必修课，培训内容主要包括职业规范、职业素养、职业责任、心理健康和安全意识等。托育机构的每一位从业人员，每年必须要完成不低于40课时的职业道德培训。对于违反职业道德的从业人员，行业协会要建立行业黑名单制度。除此之外，“照料和看护幼儿”是从业人员的核心任务，有着较高的专业要求，所以从业人员还要完成每年不低于72课时的技能培训任务。

总之，托育机构从业人员必须持证上岗，包括其入职时所持的国家职业资格证书及学历证书，以及入职后完成培训任务的证书。目前，政府已依托上海开放大学，启动了针对托育机构从业人员的、兼具职业素养和综合技能的培训体系，重点针对育婴员(师)、保健员、保育员三类从业人员，定期开展线上线下相结合的职后培训。

当然，良好的福利待遇也是提升从业人员质量的重要因素。应勇市长在进行托育服务工作调研时也提出要求：要提高从业人员的工资收入，吸引更多高素质人员来从事这个行业。

Q:

对于已投入运营的由社会力量创办的托育机构，政府如何进行后期监管，使其服务更为规范与专业？

颜慧芬：“规范”与“严格”，是对政府后期监管特点的描述。在分级（市、区、街镇）分类（营利性机构与非营利性机构）管理的基础上，政府的“规范”与“严格”主要体现在以下几个方面。

一是在市委、市政府的领导下，建立市、区、街镇三级联动的综合监管机制，畅通投诉举报渠道，加大对托育服务市场违法违规行为的查处力度，形成日常检查发现、归口受理和分派、违法查处、诚信评价、行业自律等各环节分工牵头负责、共同履职的机制。如果托育机构涉及违反多个法律法规的，就由各街镇牵头，会同区市场监督管理、消防、公安、卫生计生、教育、人力资源社会保障、民政等部门依据法定职责开展联合执法。涉嫌犯罪的，移交司法部门处理。

二是建立定期通报制度。各区每周将区托育服务管理情况及时报送市托幼办，市托幼办及时汇总，定期向市委、市政府以及各区通报全市进展情况，包括各区联席会议运行情况、指导机构办理情况、发放告知书情况、托幼一体化推进情况、实施项目推进情况等。市托幼工作联席会议成员单位每个月会将各条线上的托育服务管理情况报送市托幼办，包括实施培训情况、申报过程中的指导情况、机构运营过程中的检查情况和执法情况等，便于市托幼办及时汇总通报。

三是利用信息化手段实现了对托育机构日常运行安全监管的全覆盖，能及时向相关职能部门推送监管过程中发现的问题，由各部门依法依规及时处置，形成发现、立案、派遣、结案的环闭式管理。

今年年底或明年年初，政府还将出台专门的监管文件，加强对托育机构的监管。

Q:

上海市的托育服务管理工作取得了阶段性进展，对于今后的发展，还有哪些方面可以予以关注？

颜慧芬：我们将继续围绕“1+2+1”文件的精神，扎实推进实施托育管理服务工作，满足市民的育儿需求。

我们将大力倡导科学育儿理念，努力构建以家庭为主的育儿服务体系。如建立家庭育儿指导队伍、提供家庭科学育儿资源包、免费提供科学育儿周周看，每年开展科学育儿系列讲座、“幼有所育——十六区十六讲”等科学育儿巡讲活动、亲子嘉年华专场等，尤其要进一步发挥市区两级早教指导中心在科学育儿指导和管理服务中的引领作用。

我们将坚持普惠性导向，积极推动托幼一体化工作。如鼓励有条件的幼儿园开设托班，鼓励有条件的企事业单位开办托育机构，想方设法增加普惠性托育服务的资源等。

总之，为了3岁以下幼儿健康快乐的成长，家庭、社会和政府要共同担负起责任。一切为了孩子，为了一切的孩子，我们将不懈努力。