近年来,幼儿园“入园难”、 “入园贵”的问题日益成为社会关注的热点。在《国家中长期教育改革与发展规划纲要》公开征集意见的过程中,出乎许多人的意料,幼儿教育超过“大学行政化、教育经费占GDP 4%”等问题,占据民众意见的榜首。在巨大的社会需求压力面前,各地方政府均表态要新办、改扩建公立幼儿园。
然而, “入园难”问题真的就是一个简单的幼儿园数量不足问题吗?和中国其他社会问题一样,今天幼儿教育所暴露的问题实际上集中了中国在社会管理上的几乎所有问题,如“批管分离”、“条块分割”、 “缺位、错位”、 “监管困难”、“政府和市场重叠”等等。本文无法对这些问题一一作出评述,仅就目前政府在增加公立幼儿园的过程中,迫切需要调整和纠正的财政投入“错位”问题进行探讨。
稍加分析,我们就可以看出,当前的“入园难”、 “入园贵”,主要是指入公立幼儿园难。造成这个现象的主要原因有两个。一是数量不足。2008年,民办幼儿园在数量上已经接近幼儿园总数的70%,为69.4%。二是服务定位不合理。由于计划经济体制下“单位福利制”的影响,公办幼儿园传统上为政府和事业单位工作人员服务,随着经济体制改革,企业办园大多“转制”,集体办幼儿园也因集体经济的萧条而“惨淡经营”,公共资金投入幼儿教育的三条主渠道中的两条“被堵塞”了,形成了后来被公众所诟病的幼儿教育财政“为公务员、事业单位服务”的“服务错位”问题。
因此,当前存在的“入园难”问题,既包含公办幼儿园数量短缺问题,也集中反映了财政支出管理制度上的问题。在迫切需要增加公办幼儿园的情况下,不触动现有公立幼儿园的“服务错位问题”,而在“做大”的过程中,通过新增成分来达到改善整体效用的做法,可行之处在于减少了改革中的成本和阻力,又能够迅速缓解入园压力。但是, “增量改革”的方略存在明显的制度风险,即增量部分一定要符合改革方向,这样才能通过增量部分,起到对原有不合理结构的纠正作用。否则,如果新增公立幼儿园,没有纠正在服务人群上的偏差,则公立幼儿园的公益性和合理性会受到更大质疑,也大大降低了财政投入的效率。于是,在《纲要》确立了“政府主导,社会参与、公办民办并举的办园体制”后,各地方政府迫切需要在新增幼儿园的投资方向和服务水平上多加考虑,以避免新增部分加入后带来的新的结构性问题。也就是说,新增公立幼儿园的投入迫切需要有清晰的瞄准机制,即保证增加的财政投入投向合适的人群,为他们提供了合适的服务。
为什么需要瞄准机制
相对于市场逻辑而言,财政配置机制存在先天不足:市场通过价格体系实现资源的有效配置,而财政的资源配置则主要是通过一定的决策程序来实现。在决策过程中,会遇到两个基本难题:一是优先为谁提供服务;二是提供什么样的服务。这就是财政配置资源中的“瞄准问题”,即通过设置服务标准和筛选服务人群,达到为合适的人群提供合适的服务的目标,显然, “瞄准”是财政配置中的核心问题,其功能恰似价格机制于市场。
我国对财政支出“瞄准问题”的关注,开始于1986年的农村扶贫项目设计。项目通过设立“贫困县”、 “贫困乡镇”的方式,保障农村扶贫支出的有效性。20多年过去了,总体而言,由于我国经济发展的区域性不平衡和城乡分割,这种区域性、群体性的瞄准机制取得了巨大的成效,农村贫困发生率大幅度减少。但是,随着贫困集中发生率的降低,这种粗放的瞄准机制设计的效率逐渐递减,准确性低、 “挤出”真正需求等问题逐渐显现,新的瞄准机制设计受到了广泛的关注和讨论。
事实上,随着财政支出投向包括幼儿教育在内的广泛的公共服务项目上,随着城市化进程逐渐加速,计划经济时期形成的单位福利体制不断被打破,在提供公共服务的过程中,简单的瞄准机制影响了财政性福利支出的效率,也不利于公共服务和项目目标的实现。仍然以公办幼儿教育为例, “瞄准机制”缺失部带来了哪些问题呢?
首先,现有公立幼儿园的财政投入方式加剧了幼儿教育中的不公平。由于“单位编利制”的影响,公办幼儿园传统上为政府和事业单位工作人员服务,幼儿教育体制改革的滞后,客观上造成公立幼儿园服务群体的不合理,电是屡次被批判“财政养公务员,为仆么连公务员的孩子都养了!”的原因。在这种情况下,高收入、高社会地位家庭就成为这些公立幼儿园的主要服务对象,客观上形成了幼儿教育财政投入上的“错位”。
由于历史的原因,我国现有的公办幼儿园往往享有行业的优势地位,在事业单位改革的过程中,公立幼儿园又具备了自主创收的自由,获得市场和财政双重优势。这两种优势让公立幼儿同越办越好,越办越朝着高端和优质方向发展,在服务类型、服务质量、服务价格和民办幼儿园非常相似,公办、民办园没有做到“差异化”经营。但是,公立幼儿园享受民办园难以享受的政府拨款和教师编制,成为整个社会“趋之若骛”的对象,强化了家长的“公立情结”,加剧了公众的“短缺感”, “入园难”在一定程度上是“入公立幼儿园难”。
其次,对于服务提供而言,缺乏瞄准机制限定的公立幼儿园也是低效率的。2009年,广州市财政局公开的职能部门账本显示,该市9所公立幼儿园一年获得财政补贴6000万元,而这些幼儿园的在园儿童一共才3000余人,平均每年每个幼儿获得2万元补贴。因此,在存在大量财政补贴的情况,虽然公立幼儿园的收费标准明显低于同等水平的民办园,但如果从生均成本上看,公立幼儿园提供服务的效率显然是低于民办园的。事实上,低效问题是所有公共服务机构共有的问题。在缺乏瞄准机制的前提下,公立幼儿园缺乏提高服务效率的动机,相反,他们会通过强化已有质量优势,增加政府改革的困难。
幼儿教育制度设计中对瞄准问题关注的缺乏,使得公立幼儿园和少数特殊群体成为了公共资源最终的受益者,而非公立幼儿园和绝大部分的普通家庭被“挤出”了公共财政惠及的范围。在高收费而缺乏政府监管的民办园和低收费、高质量的公立幼儿园的对比之下,整个社会不知不觉地就陷入了一种“公立情结”之中,而“集全社会之力”举办优质公立幼儿园(如“示范园”、 “中心园”)背后的不合理性却往往被我们忽略了。因此,如果新增公立幼儿园不重视瞄准机制的设计,那么增量的部分将会延续并扩大已有体制的不合理,不能真正解决广大人民群众对公共幼儿教育的需求。
公立幼儿园需要什么样的瞄准机制
公立幼儿园需要什么样的瞄准机制,是由财政投入的目标所决定的。显然,大多数的家庭都希望能获得高质量、低收费的公办幼儿教育服务。但在财政投入有限的情况下,这种理想的状态是很难达到的。因此,财政对幼儿教育的投入应该存在一定的优先顺序。 当前政府最急迫的任务是解决一般家庭和低收入群体的幼儿教育需求。因为,不同于其他收入群体,这部分人不仅很难从已有公立幼儿园中获得幼儿教育服务,他们的收入水平也决定了他们不能通过市场获得合格的服务。如果政府不优先为他们提供服务,那么低收入家庭的儿童可能无法获得基本的幼儿教育。因此,新增公立幼儿园的目标应该是优先为一般家庭和低收入家庭提供基本的幼儿教育服务。在公共服务领域,政府以保障所有国民都享有一定标准以上的基本公共服务为政策目标,被称为“底线均等”。公立园也应该是底线均等的保障者,公立幼儿园的瞄准人群应该是普通家庭,提供基准服务。
确定了公立幼儿园的瞄准目标,我们就需要通过设计瞄准机制来保证目标的实现。从国际经验上来看,为了保证公共投入能惠及目标人群,一般可以从进入机制和退出机制两个方面来设计。
(一)进入机制
顾名思义, “进入机制”是指公民获得公共服务需要符合的条件。政府可以通过设置“门槛”来限制服务的范围,保证目标人群能够获得公共服务。在大多数西方国家,幼儿教育服务主要是由市场提供的,政府通过税收减免等方式补贴中高收入家庭的幼儿教育支出,仅对低收入家庭直接提供或购买幼儿教育服务。在瞄准低收入家庭时,政府一般使用了两种门槛:一种是家庭年收入,例如美国的“优先开端”项目(HeadStart);另一种是社区经济水平,例如英国的“确保开端”项目(Sure Start)。这两种进入机制的执行效果有差异,但由于实施的前提条件不同,对我国制定幼儿教育财政政策均具有启示意义。
1、家庭收入�D�D“排他”的进入机制
一般而言,家庭收入水平和家庭能够通过市场获得服务的能力有关,低收入家庭往往不能通过市场机制获得合适的服务。因此,很多国家在制定政策时都将家庭收入作为一个指标,用于判断政府是否需要补贴家庭,使其获得基本的生存和发展条件。我国广泛实行的“城市最低生活保障”就是通过家庭收入来确定受益群体的。
在幼儿教育中,很多国家也通过家庭收入来确定服务对象的。以美国的“优先开端”项目为例。从l 965年开始,政府在社区建立幼儿园,为家庭收入在贫困线以下的家庭免费提供儿童康、营养和教育等服务。除了该项目外,美国的其他幼儿教育补贴项目也是和家庭收入紧密相关的,例如,“儿童食品项目”(CCFP)要求家庭年收入不能高于贫困线的185%; “儿童保育和发展基金”(CCDF)则要求家庭收入不能超过本州人均收入(State Median[ncome,SMI)的85%。
使用“家庭收入”作为进入机制的指标是有“排他性”的,进入的指标一般根据当地的贫困线、地方平均年收入等指标确定,高于政府要求的收入标准的家庭不能获得相关的服务,通过硬性标准确保服务人群是低收入家庭儿童。
2、瞄准社区�D�D“不排他”的进入机制
与瞄准家庭的“排他性”进入机制相对应的,瞄准社区是通过地理位置限制服务可得性的“不排他”的进入机制。在大多数城市中,经济收入不同的人群呈现出一定的聚居趋势,一些社区中的居民平均收入明显地低于另一些社区。因此,通过瞄准那些平均收入较低的社区,为这类社区中的所有居民提供公共服务。
使用这种进入机制的一个典型例子是“确保开端”项目。1998年开始,英国实施的“确保开端”项目,政府通过在全国一些“居住条件不利”的社区建立社区幼儿教育机构,为当地的所有家庭和儿童提供服务。这些居住条件不利的社区包括农村地区、贫困人口比例较高的社区、低龄怀孕比例较高的社区等。有报告称,享受这一项目的贫困家庭儿童占到了1/3以上。韩国公立幼儿园的设置也使用了社区经济水平的瞄准机制。韩国政府对幼儿教育的投入很少,仅占教育部预算的1%,主要投入到公办幼儿园中。但由于农村地区经济相对贫困,对私立幼儿园的吸引力较小,因此公办幼儿园大多分布在农村、渔村。据OECD的数据显示,韩国1/3的3-5岁农村儿童上公立幼儿园,仅有6.3%的农村儿童上私立幼儿园;而城市儿童上公立和私立幼儿园的比例分别为5.3%和24.3%,特别是在那些比较边远的农村和渔村中,绝大多数儿童上的是公办幼儿园。
很明显,社区“瞄准”机制的精确性赶不上二“家庭瞄准”机制,但是如果社会管理缺乏家庭收入的准确数据,社区瞄准也不失为很好的瞄准机制,同时,社区瞄准的执行和监督成本更低,同时也一定程度上避免了给每一个低收入家庭贴上“标签”。
(二)退出机制
退出机制主要指为那些有经济能力选择非公立幼儿园服务的家庭提供激励,鼓励他们离开公立幼儿园,选择满足他们需求的幼儿园的机制。最常见的退出机制就是为公共服务设置一个普遍的质量标准,高于这一质量标准的服务由市场或社会提供。
在一定财政资源的预算约束下,服务的质量和数量之间存在着此消彼长的关系,即追求高质量的服务必然导致服务数量的减少。我国现有幼儿教育财政投入更多关注的是公立幼儿园的质量,将大量的财政资源投向了少量的“示范园”、 “中心园”,幼儿园重视教育理念创新和科研活动,却忽视了为更多儿童提供服务的责任。但是,公众对幼儿教育服务内容和质量的要求是存在差异的,当公立教育提供基准服务的时候,中高收入家庭就会自动退出对基准服务的要求,为高质量、个性化的服务支付较高的费用。这部分高于一般质量标准的需求应该由市场或非政府组织来满足。很多国家义务教育阶段的公立教育系统都使用了基于质量的退出机制。
因此,通过为公立幼儿园制定质量标准,有利于防范公立幼儿园基于专业性的追求,定位过高和过好,进行过度建设,优先保证大多数人获得幼儿教育的底线均等。同时,退出机制也为非公立幼儿园的发展留出了空间,避免了公办资源对民办资源的“挤出”。
总的来说,对我国新增公立幼儿园瞄准机制的设计,应该同时考虑将进入和退出机制:通过对家庭年收入的选择和公立幼儿园兴办位置的选择,将公办幼儿教育资源向低收入家庭倾斜;另一方面,限制公立幼儿园的办学标准,将公立幼儿园过度的专业化追求转换为更好地为公众提供服务的追求。
公立幼儿园瞄准机制的意义和现实路线
正如前文所言,瞄准机制之所以重要,不仅在于促进社会公平,更在于瞄准机制能够避免对民办园的挤出,使政府力量和市场力量相辅相成。根据中国教育统计年鉴的数据,2008年我国城市幼儿园总数为33165所,其中公立幼儿园7514所(22.7%),集体办园2622所(7.9%),民办园23029所(69.4%)。可见,公立幼儿园和民办园已成为我国城市幼儿教育机构的主体,多元化的幼儿教育市场已经形成,幼儿教育领域成为我国市场化程度最高的教育领域,民办园在其中发 挥着巨大的作用。但是,由于不对称信息、外部性等市场失灵的存在,民办园中产生了诸如高收费、低质量、虚假广告、教师工资待遇无保障等问题。这些问题的产生让公众和政府对民办园充满了警惕,而忽视了民办园在满足多元化需求、生产效率和融资能力等方面的巨大优势,加剧了公众对公立幼儿园的依赖心理。正如斯蒂格利茨所言: “一些公共需求产生于一定程度上对市场的误解”。就幼儿教育来说,政府对市场力量缺乏管制,仍然按照隶属关系确定行政管理范围,排斥民办幼儿园,那么,公共需求就只能集中在公办幼儿园身上。
增加公办幼儿园能够缓解公众的“入园难”,但是,应同时警惕新增公立幼儿园对私人投入的“挤出效应”。设计恰当的瞄准机制能够保证纠正现有幼儿教育供给结构的偏差,同时,防止对民办幼儿园的“挤出效应”。 一方面,政府对“底线均等”的保障为民办园提供质量标杆,只有提供等于或高于公立幼儿园质量的幼儿教育服务才能在竞争中生存下来;另一方面,政府资源向低收入家庭倾斜也将引导民办园向多样化、高端服务的方向发展,最终促进幼儿教育市场的多样化和整体教育质量的提高。
基于集体决策的公共服务提供有着先天的不足,我们需要通过技术手段来规避由此带来的效率和公平问题。目前,我们迫切需要在确定幼儿教育“政府主导”原则后,考虑公共财政设计的完整框架,制定出清晰的“政府主导”路线图。在城市,通过为低收入人群提供幼儿教育补贴和为他们购买学额的方式,可以很有效地保证财政的支出效率,是一种很值得尝试的机制。如果由政府举办幼儿园,为公众直接提供幼儿教育服务,瞄准机制也是需要注意的重要环节,这时,“两限房”区域、廉租房区域,就应该首先成为政府优先投资兴办公立幼儿园的地区,使普通家庭和低收入家庭更容易获得公共幼儿教育资源;同时,公立幼儿园的办学标准应该有一定的限制,将高端幼儿服务让位于市场,协调政府和市场的力量,纠正现有财政性幼儿教育投入的偏差,将财政性幼儿教育服务定位于“普惠的、基准的”服务,优先解决服务提供的数量问题。
经过30多年的市场经济改革,中国政府在协调政府力量与市场机制方面取得了巨大的进步,在教育和卫生领域,许多学者批评政府存在“家长式包打天下的冲动” ,但是,幼儿教育相对于其他教育阶段来说,是少有的民办教育在数量上占据优势的领域。于是,在传统上政府包办一切的领域内,如何实现政府和市场的相辅相成,而不是挤出民办力量,就成为在迫切增加公办幼儿园数量,缓解“入园难”问题之余,需要理性思考的问题。2010年5月,国务院再次发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资康发展的若干意见》,再次表明了避免“国进民退”的决心,并且把向社会力量开放,当作快速实现经济转型的技术路线。教育领域如何协调财政投入和社会投入的关系,的确需要许多决策者的观念调整和公共管理水平的改进。就目前“入园难”、 “入园贵”普遍存在的情况下,增加政府投入、新增公立幼儿园确实是解决问题的一个重要举措,但是,要保证公共投入的有效性需要设置一个合理的瞄准机制。通过对进入和退出机制的设计,我们能够更好地将有限的公共资源优先配置给低收入家庭,同时引导民间力量为公众提供多样化、高质量的幼儿教育。
【公立幼儿园:路在何方?】
