论文分享|滑红霞：山西省幼儿教师编制现状与改革路径探析

山西省幼儿教师编制现状与改革路径探析

滑红霞

党的十八大以来，我国教师队伍建设取得了显著成绩，但教师队伍整体素质、队伍结构、管理体制、农村教师职业吸引力、教师编制等问题依然严峻。在诸多难题中，解决教师编制、提高教师待遇是难中之难。教育部、国家发改委、财政部《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》指出，各地要落儿园教职工配备标准，多种形式、补足配齐各类幼儿园教职工，有条件的地方出台要公办园编制标准，并建立保障机制，落实国家规定的工资待遇。通过多种方式，解决公办园非在编教师、农村集体办园教师的工资和各种待遇问题。教育部陈宝生部长在2017年3月7日“两会”期间接受中央电视台采访时说：“现在在园的孩子应该是4500万左右，老师只有240万左右（专任教师），这是严重短缺的，所以我们需要加大培养的力度。”山西省实施《学前教育三年行动计划（2011—2013年）》以来，幼儿园教师队伍建设取得了明显的成效。但是，随着社会的不断发展，幼儿园教师队伍建设与发展中的新旧矛盾交织，尤其是民办幼儿园成为山西省学前教育的重要组成部分，教师队伍编制紧缺、数量不足等问题日益突出。解决教师编制和待遇问题是吸引优秀人才从事幼儿教育工作的重要条件，是建设高素质、专业化教师队伍的重要保证。

本研究对山西省5个市（太原市、大同市、阳泉市、长治市以及运城市）的教育局幼教干部进行实地访谈，并用分层系统抽样和随机抽样相结合的方法，抽取10所幼儿园的园长进行访谈。

本研究采用分层系统抽样和随机抽样相结合的方法，一共抽取山西省5个市112所幼儿园，再从这112所幼儿园中分别随机抽取5名教师，共560名幼儿教师为问卷调查对象。研究对象具体情况见表1和表2。

本研究以《山西省幼儿教师队伍建设情况调查问卷》为主要工具，分别对目前幼儿园教职工的年龄、学历、从事学前教育年限、专业结构、编制年限、职称结构等方面进行了调查。同时，对5个市的幼教管理机构人员和园长进行了访谈，以期在问卷调查法、文献分析以及访谈法的综合运用下，对各市幼儿教师编制情况加以整体了解的基础上，结合山西省幼教部门提供的幼儿园教职工的有关数据，对山西省幼儿园教师编制情况进行分析，全面了解山西省幼儿园教师编制的现状。

近年来，国家高度重视学前教育的发展，当前，各地学前教育三年行动计划相继出台，大力发展学前教育。各地根据国家要求，结合山西省的实际情况，合理确定生师比，核定公办幼儿园教职工编制，补充幼儿园教师。

对山西省学前教育整体情况进行分析显示，幼儿教育的规模总体呈扩大趋势，幼儿教师队伍也在不断壮大。据统计，幼儿园教职工从2002年到2012年，十年的时间内从30216人增加到58666人，专任教师从20183人增加到38194人，特别是从2007年的37833人增加到2012年的58666人，增加了55%（见图1）^〔1〕。2014年山西省专任幼儿教师共有47796人，其中，在编教师13853人，占教师总人数的28.9%；非在编教师33943人，占教师总人数的71.1%。幼儿教师总数激增，但在编教师总数难以满足当前需求。

依据教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（教师[2013]1号），全日制幼儿园教职工与幼儿比上限为1：7，而山西省2015年的统计结果显示：在园幼儿982943人，专任教师48285人，教职工与幼儿的比例为1:20.36，距《幼儿园教师配备标准（暂行）》的要求相去甚远。以太原市为例，2011年到2015年，太原市新建幼儿园68所，按照国家标准需要幼儿教师919人，但实际在编教师仅275人，占29.9%，远远低于国家的标准。

在编幼儿教师人数较少，在一定程度上产生连锁反应，产生了一系列问题：幼儿教师工作负担加重，职业倦怠问题凸显；生师比远远低于国家的基本要求，造成教学质量下降，幼儿教师对幼儿照顾不周，意外事故发生概率增大；高强度的工作与收入不成正比，幼儿教师流动性较大；等等。

2014年的调查结果显示，山西省幼儿教师队伍整体呈年轻化趋势。从表2可知，幼儿教师年龄情况分布如下：25岁以下教师比例为31%，26-30岁教师比例为15%，31-40岁教师比例为12%。统计可知，40岁以下的教师占教师总人数的58%。幼儿教师队伍年轻化趋势明显，年龄段划分基本合理。

在与各市幼儿教育机构管理人员的访谈中得知：教师队伍的年轻化趋势只是表面现象，实际上，在幼儿园专任教师中，40岁以下教师大约38236人，其中无编制教师约28294人，占40岁以下教师总数的约74%，可以说年轻教师中无编教师的比例相当大。

经济的快速发展、社会生活的节奏加快和新兴职业的飞速发展，造成人才在不同区域、职业、单位和岗位之间的流动频繁。在学前教育发展过程中，幼儿教师的流动也是一个常见的问题，并且以单向流动为主，优秀中青年幼儿教师的频繁流动尤为突出。

幼儿在教师的流动主要存在于民办幼儿园。造成民办幼儿园师资短缺和流动性大的主要原因有：社会地位低，得不到社会的尊重；工作繁重，经济待遇低；没有正式编制，师资流动频繁；师资质量低，专业性不强；不能评职称，很少参加学习培训，加薪机会很少；等等。

依据2012年山西省学前教育事业统计年报的数据，幼儿园民办教师月收入在1500-2500元之间，寒暑假的工资更低，还没有医疗、养老保险等，另外，很多幼儿园还出台各种制度，幼儿教师的经济收入与幼儿园的经营状况挂钩、与幼儿的出勤率挂钩，使得幼儿教师的收入存在很大的变动。调研中发现，幼儿教师普遍对自己的收入不满，认为收入与自身的付出不成正比。此外，民办幼儿园和公办幼儿园中，非编制幼儿教师的工资待遇相比在编幼儿教师来说，差别非常明显，使得绝大部分民办幼儿教师离职后倾向于通过考试或者其他方式进入公办幼儿园，或者自己开办幼儿园，约有33.7%的幼儿教师选择转行，从事其他职业。

幼儿教师结构性缺编还体现在男女性别比例上，男幼儿教师奇缺，仅有几所省、市直属幼儿园有男教师，家长呼吁孩子在园清一色女教师保教，孩子成长严重“缺钙”；幼儿教师层次划分上，中青年教师流失严重，新教师占编制比例较少，主要以老教师为主；幼儿保教队伍中，在编专业保育人员较少。大部分幼儿园在班级中采用“两教一保”的保教人员配备标准，而保育员几乎全是非编人员，流动性较大，难以保证幼儿园的保教质量。

在幼儿教师编制管理方面，管理权集中于省级层面，县级幼儿教师编制总量被严格控制，县级政府只能根据上级确定的编制总数进行日常调度和管理，而最了解幼儿教师编制情况的教育行政部门权力有限。财权、人权、事权分属相关财政、人事和编制等部门，彼此分离、制衡，导致地方教育行政部门在推动整个教育事业发展过程中处处受制，难以实现总体规划和协调管理。

幼儿教师的编制情况是反映幼儿园教师队伍稳定性的一个重要指标。学前教育队伍建设的核心首先是解决幼儿园教师的编制问题，尤其是农村幼儿园教师的编制问题。《关于加强幼儿教师队伍建设的意见》要求各省（区、市）2014年底前出台公办幼儿教师编制标准，加快核定公办幼儿教师编制。为改善幼儿教师编制问题，切实提高学前教育质量，提出以下建议和对策。

《山西省中小学教职工编制标准及实施意见》明确提出了我省中小学教职工的编制原则、编制标准以及工作要求，但学前教育尚未纳入我国义务教育体系，幼儿园教育又具有双重任务，因此，解决幼儿园教师的编制问题不能直接借用中小学教职工的编制标准，必须以山西省幼儿教师队伍发展的实际情况为依据，制定相应的编制标准和管理办法。第一，改革过于集中的教师编制制度，将编制管理权下放到区、县，以幼儿园为单位对教师编制进行核定，生师比和班师比相结合，建立常规编制和机动编制并存的模式。第二，要求各地在教师聘任制度上，严格把关、认真考量，建立教师清退机制，对长期在编不在岗的教师，了解实际情况，通过提前退休、买断工龄和其他方法使其空出编制。第三，增设保育员编制，注重男女幼儿教师的数量均衡发展，提高中青年骨干幼儿教师的编制比例，缓解幼儿教师结构性缺编。科学设定男幼儿教师的招聘办法和优先录用条件，吸引优秀男教师从事幼教工作。

各省、市在这些方面都有许多宝贵经验值得借鉴。例如，江苏省盐城市要求按师生比1:16的比例核定公办幼儿园事业编制，确保到2015年各县（市、区）公办幼儿教师占公办幼儿园教师总数的50%以上，每个镇（街道）的公办中心幼儿园每班至少有1名公办教师。河南省孟州市新增300个幼儿教师编制。陕西省汉中市两年补充公办幼儿教师1728名，启动公办园教职工编制核定工作，新增3989名幼儿园教师编制。江苏省丹阳市的公办幼儿教师比例由2011年的29.6%提升到了2012年的36.8%，聘用幼儿教师待遇大幅提高，落实了医疗、养老等保险，平均工资在原有基础上增加了近一倍。山西省太原市2011-2013年三年期间新增幼儿教师编制1463名。各地在制定和完善幼儿教师编制制度时，应按需设编，因地制宜。

实行教师编制的多元化管理是经济体制改革和教育体制改革的必然趋势。因此，我国学前教育事业也要建立多元化幼儿教师编制管理体系，对幼儿教师编制实行多元化管理^〔2〕。

一是建立教师固定编制和临时流动编制并存的模式。建立一支相对稳定的骨干幼儿教师队伍，同时储备一批新生力量，进而激活现有幼儿教师队伍的活力，实现资源的优化配置，满足我国学前教育事业对师资的需求。相关部门要在核定幼儿教师编数时，预留一定比例的流动编制，同时给予一定的经费补充。

二是建立在编幼儿教师城乡流动管理制度。目前，我国基础教育存在城乡发展失衡的现象，学前教育也不例外。学前教育事业的发展可以借鉴基础教育中的教师流动制度，促进城市在编幼儿教师和农村在编幼儿教师的良性流动，通过各种扶教政策，帮助农村幼儿教师提高组织活动能力、保教能力，提高农村幼儿教师队伍的整体素质，进而提高农村学前教育的办学质量，为促进幼儿身心健康和谐发展提供支持。

随着当前社会对学前教育发展的新需求，社会各界对幼儿教师队伍的要求也在不断提高。因此，需要建立科学的幼儿教师补充机制来完善幼儿教师队伍的整体结构，既要提高幼儿教师队伍的数量，也要注重幼儿教师队伍的质量。2014年，《事业单位人事管理条例》明确了事业单位人事管理聘用制度，各行政单位应将其具体化，明确教职工聘任程序，规范相关合同，制定详细的续聘和解聘办法等。

一是公开招考，吸纳优秀人才从教。教师编制权限下放，各市可以根据国家相关文件精神以及省编委确定的幼儿园教职工编制核定标准，结合当地的实际情况，通过高校招聘和社会公开招考等多种方式，吸纳优秀的人才从事幼教工作。

二是中小学教师转岗，充教队伍。在公开招考的同时，应充分利用现有编制，进行在编教师的转岗调换。对具有学前教育专业背景的教师，鼓励其优先调整到幼儿教师队伍中来，通过转岗培训，帮助幼儿教师尽快适应幼儿园工作。

三是基础编制和机动编制相结合，拓宽无编教师的入编途径。针对目前幼儿教师队伍的现状，建议每个幼儿园预留机动编制数量，方便其在生源增加、教师产病假等特殊时期给予补充。同时，应关注在幼儿园工作多年的无编教职工，政府可以建立晋升考核制度，对符合条件的无编教职工由单位考核推荐，经政府审查批示，将其纳入正式编制。

幼儿园无编教师和在编教师同工不同酬的现象严重，并且无编教师的职业认同感普遍较低，流动性较大，教师队伍不稳定。相比公办幼儿园来说，民办幼儿园受到的影响更大。因此，建议各地认定普惠性民办园，通过政府购买服务、减免租金、派驻公办教师、培训教师等方式，支持民办幼儿园提供普惠性服务，有条件的地区可参照公办幼儿园生均经费标准，对普惠性民办幼儿园给予适当补贴。同时，提高民办幼儿教师待遇，将聘期内非在编教职工的工资收入、社会保障、人才服务等纳入政府购买教育目录，切实将无编教职工的福利待遇落到实处。

除此之外，在教师聘用制度的政策指导下，结合当地和幼儿园的实际情况，提倡多种聘用形式，如提倡教师在完成本职工作的前提下，可以到其他幼儿园进行兼职，这样不仅可以做到人力资源的共享，加强公办幼儿园和民办幼儿园之间的交流，同时还可以提高教师的待遇，促进幼儿教师职业的合理流动。

幼儿教育是基础教育的重要组成部分，是我国学校教育和终身教育的奠基阶段。城乡各类幼儿园都应从实际出发，因地制宜地实施素质教育，为幼儿一生的发展打好基础^〔3〕。总体来说，随着社会的发展、时代的进步以及学前教育事业的不断壮大，幼儿教师的社会地位得到一定的改善，但无编幼儿教师的流动性大、社会保障差等因素造成了幼儿教师队伍波动起伏，影响了学前教育质量的提升。教师编制制度已经成为制约我国幼儿教师队伍发展的瓶颈，成为阻碍教育体制改革的关键因素。因此，解决幼儿教师编制，提高教师待遇，稳定幼儿教师队伍，让幼儿教师“进得来”“稳得住”“教得好”，也是提升学前教育“质”和“量”的重要举措。呼吁我们山西省应响应教育部的号召，全力解决幼儿园教师的编制问题，解决学前教育方面的问题。

免责声明：版权属于原作者，转载请注明出处。本文观点不代表本公众号运营主体及其所在单位观点。本文仅用于学术分享，如有侵权等行为，请联系我们删除，万分感谢！

排版|方佳欢

校对|叶艺宁

审核|冯老师