深度解读民办教育促进法修法的一些问题

深度解读民办教育促进法修法的一些问题

民办教育促进法的来龙去脉

• 10月底民促法确定上会审议，教育资产证券化大潮可期。10月18日，十二届全国人大常委会第七十九次委员长会议召开，张德江委员长提出，在10月31日至11月7日的十二届全国人大常委会第二十四次会议上——将继续审议民办教育促进法修正案草案。

• 1995-2005年间，《教育法》，《民办教育促进法》，《民办教育促进法实施条例》等核心法律法规先后出台，让中国的教育行业发展有法可依，并沿用至今。但这些法律法规在立法的时候有其时代背景，法条中一些内容已不符合现代的社会发展情况，实际上阻碍了教育行业的产业化。1995年的《教育法》中提出“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构”，使得许多教育机构在创办时都是以公益组织或者民办非企业单位的形式存在的，这样资产的产权和营利性缺乏清晰的归属权，对教育企业上市或者被并购造成了很大障碍。2003年的《民办教育促进法》中提出“民办教育事业属于公益性事业”，但若有办学结余可“从结余中取得合理回报”，实际上，这个合理回报的具体操作方法，至今仍没有出台相应的政策，使得许多教育机构没有办法确定合理回报的边界。《教育法》及《民办教育促进法》中的规定，使得众多教育培训机构在注册时身份为民办非企业单位，但其实际上又是盈利资产，这样的教育资产在上市或采取其他证券化路径时会遭遇众多问题。

• 我们认为，目前主要阻碍教育资本化、产业化的问题是法律法规上的模糊。归结成一句话就是“不能合理确立教育组织机构的营利权”，使得教育企业在公司治理时遇到困难，进而在证券化环节遇到阻碍。法律上的模糊还使得民办教育组织无法与公立教育组织具有相同的地位，一定程度上压制了民办教育的发展。

•  教育的产业化是一个必然的趋势，国家层面也在不断进行法律法规的修订以进一步加强教育企业的规范性和合理性，民办教育的地位在一步步合理化、规范化。

• 2003年出台《民办教育促进法》，提出“民办学校出资人可从办学结余中取得合理回报”，对教育法中的“不得以营利为目的举办教育机构“做了补充。至2010年，出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确指出要鼓励民间资本参与教育事业，并提出要研究建立民办学校的退出机制，进一步确立了营利性民办教育机构合法合理的地位。

• 2010年国务院出台政策《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，作为纲领性文件，鼓励推动民办教育经营性发展。纲要中提到要“调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，改进非义务教育公众服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域。探索开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点。”《纲要》的出台，为之后的教育修法，提供了政策上的指引，也预示着大规模的教育修法即将来临。

• 至2013年9月，《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》公布，民办教育修法大幕正式拉开。一揽子修订草案中包括对《教育法》的修订——建议删除“不得以盈利为目的举办教育机构”，以及对《民办教育促进法》的修订——建议增加内容，①允许民办学校自主选择登记为非营利性或者营利性法人，并按照其法人属性享受相应优惠政策；非营利性民办学校收费的管理方式由省、自治区、直辖市人民政府规定，营利性民办学校的收费标准由学校自主决定，并删除有关“合理回报“的相关模糊内容；②确定民办教育机构收费管理办法；③使民办教育和公办教育机构享有同样的地位。《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》的出台，标志着民办教育营利确权事项正式走上正轨。此前，由于民办教育机构取得“合理回报”的具体操作方法没有出台，导致教育机构的身份存在很大程度上的模糊。而此次修法，正是为了解决这个问题，允许民办学校自主选择办学性质，以明晰教育资产的分配和归属，为拥有真正意义上教育资产的公司顺利证券化铺平道路。

• 民促法已经过一审和二审。2015年1月，国务院常务会议通过了《教育法律一揽子修订草案》中有关民办教育机构营利性的修改条款，并提交至人大常委会进行下一步的审议。经过了2015年8月的人大常委会一审和修改，至2015年12月，《教育法律一揽子修订草案》二审，通过了关于教育法的修订，将正式删除“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”这一条。同时，将于2016年继续审议《民办教育促进法》修订中，有关民办教育机构营利性身份的内容。

• 此外，部分地区已经开始试点民办教育机构分类管理。2013年，上海市出台了《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》和《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》，放松了口径，允许民办培训机构在工商部门登记为经营性机构，这一条地方性法规也成为“A股教育第一股”新南洋成功重组的决定性因素之一。在同一时期，浙江温州出台了《关于民办非企业法人学校改制为企业法人学校的办法》，允许营利性民办学校在工商部门登记为企业法人单位，确保了其营利性的合法性和合理性。地方性政策的出台具有两方面重要意义：1、或与中央修法发生共振，共通推动营利性民办教育相关法律的修订；2、或为当地教育资产证券化铺平道路。

• 《教育法》修订案的通过和地方相关法律的出台，从立法的层面确立了民办教育机构营利的合法性和合理性，作为一个信号，或表明了国家层面的态度，即民办教育机构营利是合理的。未来，更多的相关法律修订将会持续提上日程以待审议，而其中最重要的就是《民办教育促进法》。

2016年10月底，《民办教育促进法》将迎来第三次人大常委会审议。那么这其中有哪些关键性的改变值得关注？接下来我们将为您逐条剖析。

本次民办教育促进法中，审议的核心就是“营利性和非营利性教育组织的分类管理”，关于第18条，三审预案中将迎来如下修改的讨论。

• ①将第十八条改为第十九条,修改为: “民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。

• ②“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。

• ③“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。

• ④“民办学校取得办学许可证后,进行法人登记,登记机关应当依法予以办理。”

点评：

• 这一条修改中传达出了三个重要信息，①民办学校需要自主选择营利性或非营利性，未来或将不会模糊处理。②营利性的民办学校，将是以公司形式存在的，需要交税，也需要受其他公司法律所监管。③选择非营利民办学校，则是以非营利组织形式存在，那么将不能取得合理回报，并由投资者取得办学结余。

• 故营利性和非营利性教育机构各有利弊，并不是营利性教育机构就比非营利性的好。①营利性机构进行资产证券化较为方便，以公司形式运营激励制度也较好，但需要缴纳相当数额的税，包括增值税、营业税、所得税，总税务比率约30%，土地优惠也较少；②而非营利教育机构享受税务、土地相关的优惠，但若选择非营利性机构，则不能收回投资回报，作为举办者，只能获得工资，并不能获得投资回报，也不能进行资产证券化。

• 但对于需要上市或被并购进入资本市场的机构来说，只能选择营利性，而选择营利性就意味着失去了很多税收、土地等方面的优惠。

• 此前，2016年6月及8月的人大常委会，民促法均为上会。主要原因就是，在二审结束后，民办促进法的顶层设计出现了较大分歧，很多声音对顶层设计提出了不同的意见，而最终，基于“国家法制统一原则”，为了让民办学校相关法律与新的民法总则相一致，选择了让民办非营利性学校经营期间不获得投资回报，若停止办学清算资产，也不能向举办者返回资产的法律设计方案。

• 基于这些分歧，民办教育促进法的三审修订经历了大量的调研和讨论，终于决定于10月第进行三审。我们认为，本次民促法修法经历了较为深入的讨论，最终确定上会，上会讨论通过概率较大，但若确实通过，也需要经历其他配套政策的指引。

3.1民办教育的营利性和非营利性定性

• 这是本次修法的核心内容，主要讨论民办教育的营利性和非营利性的定性问题，即第18条的修订，在第二章中已有涉及，不再赘述。

3.2民办教育办学相关管理问题

• 拟将第37条改为第38条,将第一款拆分为两条，分别为: ①“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定,并向社会公示。②“非营利性民办学校收费办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定。”

点评：

• 本条修改有两个重点，其一是强调了民办学校的财务、经营相关信息的披露，其二是表明了非营利民办学校收费受政府制定，而营利性民办学校收费由市场完成。

3.3 民办学校信息披露的问题

• 拟将第40条改为41条，修改为“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,建立民办学校信息公示和信用档案制度,促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量,并将评估结果向社会公布。”

点评：

• 本条修改意见主要是强调了加强民办学校的信息披露，包括财务信息、经营信息等，这一部分目前是比较欠缺的，而我们认为，未来随着修法推进，对民办学校的监管也会不断增强。

3.4 税收、土地优惠问题

• 将第46条改为第47条,修改为: “民办学校享受国家规定的税收优惠;其中,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠。”将第50条改为第51条,修改为:“新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校,人民政府应当按照国家有关规定供给土地。教育用地不得用于其他用途。

点评：

• 此前，对于民办性营利教育机构的判断，是较为模糊的，未来，将秉持“差异化扶持”的模式，对营利性和非营利性学校进行不同程度的扶持，而税收和土地的差异化管理，就是其中最重要的一部分。教育用地不得用于其他用途，也是指引民办学校不能借学校为名拿地，只能用于教育。

3.5 停止办学的清算问题

• 59条第二款将修改为“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定处理。”

点评：

• 这一条实际上和之前的预期是不同的，最终计划的方案是“非营利性民办学校清偿债务剩余资产只能用于继续非营利示办学”，这一条修改也是较为明晰的分类，彻底将民办营利性和非营利分开管理，选择成为非营利机构后，今后再转变为公司模式&营利性模式就较为困难了，即使是关闭学校进行清算，剩余资产也只能用于非营利性办学。

• 《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定(草案)》中提出：

• “本决定公布前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,根据依照本决定修改后的学校章程继续办学,终止时,民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于非营利性学校办学;选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”

点评：

• 这个说明实际上是修法后，已经现存的教育机构的具体操作的方案

• 选择作为非营利民办学校的机构，综合考虑“出资，合理回报和办学效益”等因素，给予出资者补偿或奖励，但其资产今后就作为非营利性机构经营，再转为营利性机构难度较大。

• 选择登记为民办营利性机构的，需要尽快进行财务清算，明确财产归属，将之前的税补上，这可能是一笔不小的数目，甚至可能不是每一个办学者都能承受的税务负担。

• 但从上面的分析我们可以看出，在实际操作中，不管登记为营利性还是非营利性机构，都存在一些棘手的问题，所以我们认为，在这其中，必定存在一个过渡期。

• 在这个分类登记处理的过渡期期间，具体操作方案，不是由中央统一决定的，而是有地方各自处理的，这期间也存在较大的灵活处理空间。

• 民促法修法中主要讨论的是教育企业营利性和非营利性的分类管理，未来，更细化的实施条例或将持续出台，全方位指引教育资产证券化的推进。

• 我们认为，修法的推进对不同教育细分领域影响是不同的。我们将不同细分领域的资产证券化情况整理如下表。按照民办化程度从高到低（高>较高>低），资产证券化倾向从强到弱（强>较强>中等>弱），目前资产证券化难度从难到易（难>中等>较易>易）分类，得到下表。

• 我们认为：若民办教育营利&非营利修法通过，受益较多的细分领域具有如下特点：民办化程度较高，本身具有资产证券化的倾向，且目前资产证券化受到现行法律法规一定程度上的影响。

• 根据以上的分析，我们认为以下几个细分领域受益民办教育修法的程度最高：幼教、民办高校、学历职教、国际学校（资产证券化需求高，目前资产证券化一定程度上受到阻碍）。此外，K12教辅、非学历职教、素质教育、留学中介同时受益于修法，但其资产证券化本身受阻碍较小，修法的意义主要在于规范相关执行条例，加快其资产证券化的进程。

• 风险提示：民办教育与教育资产证券化的相关法律和政策的细节还需要持续讨论。

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文章转载自微信公众号：优师教研

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