家庭视域下我国婴幼儿照护服务的发展脉络及其政策重构-园所风采-幼师课件网

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作者简介

蔡迎旗/华中师范大学教育学院副院长，教授，博士生导师；

陈志其/华中师范大学教育学院博士研究生，喀什大学教育科学学院副教授，本文通讯作者

家庭是基础性的社会组织，家庭的变迁促使其固有的照护功能出现新的动向，尤其随着全面二孩政策的实施，婴幼儿照护已逐渐成为人们非常关心的问题，党的十九大报告中也正式将“幼有所育”列为保障民生福祉的重要内容。同时，家庭由此也成为应对二孩政策的核心单元，但显然在社会经济、人口结构不断变革的背景下，单方面依靠家庭已不能满足婴幼儿的照护需求，重构儿童照护政策体系已成为重要的议题。本文旨在以家庭为视角，根据家庭主义类型学观点，分析我国不同发展阶段下婴幼儿照护服务的发展脉络，并提出以家庭为政策原点、以上游干预为导向的婴幼儿照护服务体系。

一、家庭视域下婴幼儿照护服务的供给模式

家庭是以婚姻关系为基础、以血缘关系为纽带的亲属团体，是一个同居共产、共同生活的最基本的生活组织，它不仅是社会的细胞，也是个人物质和精神生活的主要依托，传统中国就是一个以家庭为本位、“家国同构”的社会。中国话语下的“家庭”尽管不完全等同于西方社会学中所说的“Family”，但“家庭”作为人们最基本的生活单位却是共识。而且，在人类文明进程中，家庭实质上已成为社会福利生产与传递系统的重要组织，但家庭作为福利研究的视角却长期被忽略。

世纪之交，面临错综复杂的社会问题，被冠以“私领域”的家庭愈来愈成为各个国家在处理社会事务中的重要话语，许多国家采取了回归家庭或者支持家庭的行动。在研究领域，塔·埃斯平-安德森在其《福利资本主义三个世界》中提出了福利制度的三种模式，并从家庭角度出发，初步提出保守主义福利国家的供给模式。

其中，引入了“家庭主义”和“去家庭化”两个概念来描述国家对家庭的不同态度：“家庭主义”是以家庭为主要照料承担者的福利供给模式，旨在通过对家庭采取一定的干预措施来增强家庭的照护功能；“去家庭化”则尝试减轻家庭的照护负担，减少个体对家庭亲属的依赖，即试图通过公共服务和市场供给的方式部分替代或者完全替代家庭的照护功能。

其后，塞格德·莱特纳在安德森的理论基础上，根据欧美国家在家庭干预选择上通常采取的三种政策工具：服务政策（如公共托育机构），时间政策（如亲职假、弹性工作时间）以及经济支持政策（如经济补助等），进一步发展了家庭主义政策体制的类型学观点，并提出了基于家庭视角的四种“家庭主义”模式及其制度特性（见表1）。

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表1莱特纳的四类家庭主义模式及其制度特性

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由表1可知，基于家庭视角的四类家庭主义模式，实质上反映了不同国家因文化传统、经济因素等在干预家庭政策上的选择倾向。其中，选择性的家庭主义既体现了国家通过有力的社会公共服务体系支持家庭的照护功能，同时也采取积极的家庭支持政策来强化家庭的照护能力，而且，从家庭角度来讲，隐含着家庭对于政策选择的权利大于责任；显性的家庭主义更为强调通过强化家庭的照护功能，来增强家庭对婴幼儿的照护服务能力，而其他替代家庭照护的形式，如公共托育服务或市场供给则相对缺乏；相反，去家庭化的家庭主义则强调通过国家政策强化对市场供给或公共托育服务机构的支持，为家庭提供充足的托育服务，实现婴幼儿照护服务的“公共化”，诚然有效缓解了家庭的照护负担，但也在很大程度上忽略了家庭的照顾权利；隐性的家庭主义也可称为“消极的家庭主义”，既缺乏对家庭照护服务的社会公共支持，也未采取有效的支持政策来增强家庭自身的照护功能，实际上间接凸显了家庭作为婴幼儿照护的“兜底者”角色。

二、家庭视域下我国婴幼儿照护服务的发展脉络

在家庭发展史上，由于中国家庭的“家国同构性”特点，所以始终保持着巨大的内在稳定性，许多研究也认为家庭不可能迅速发生巨变。但将家庭放置在整个社会发展大局中分析，家庭结构、家庭功能以及家庭规模等实际上已经发生着自觉或者不自觉的变迁，显然，家庭变迁的动因主要源于国家政策的干预。因此，家庭视域下考察婴幼儿照护服务，实质上隐含着国与家在儿童福利供给上的博弈，且在不同的历史时期体现着不同的“家庭主义模式”。

（一）计划经济时期：“去家庭化”的婴幼儿照护服务模式

计划经济时期由于特殊的政治环境影响，家和国是“对立”起来的，家即意味着私，家庭利益在最大限度上要求服从于国家和集体的利益，家庭的私人性和独立性基本得不到保护，国家对家庭的长驱直入成为一种常态。所以这个时期，家庭权利几乎被忽略，集体主义价值观被推到至高无上的地位，社会福利制度表现为国家—集体保障模式。从家庭视角来看，这一阶段的婴幼儿照护服务供给具有明显的“去家庭化”的家庭主义模式，国家通过单位和集体福利模式为家庭提供托育服务，并实行供给制，呈现婴幼儿托育服务的“公共化”，颇具儿童公育色彩。但从儿童福利的设计初衷来看，该阶段的婴幼儿照护供给模式被打上了深刻的“国家”烙印，更多的是从国家的角度出发，婴幼儿被视为社会主义革命事业的预备队和祖国未来的接班人，甚至“去家庭化”在一定程度上被认为是社会主义制度优越性的体现。而且，由于经济发展水平的制约和专业人员的匮乏，更多的托育机构对于婴幼儿的照护服务倾向于重养轻教。

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（二）改革开放时期：从“去家庭化”到“隐性家庭化”的婴幼儿照护服务模式

改革开放时期，我国婴幼儿照护服务模式大体可以划分为两个阶段：第一个阶段是1978年到20世纪80年代中期，这个阶段基本延续了“去家庭化”的家庭主义供给模式。托育服务仍为集体福利形式，以工作组织和生产组织为提供主体，政府提供作为补充。第二个阶段是20世纪80年代末到2010年，这个阶段呈现出“隐性的家庭主义”供给模式。托儿所逐渐消亡，婴幼儿托育服务走向市场化，儿童照护责任开始重返家庭。

总体而言，改革开放时期，随着经济体制的逐渐转轨，我国婴幼儿托育政策也随之发生变化。在这个阶段，由于国家政策重心的转移，婴幼儿照护服务从“去家庭化”模式转向“隐性家庭化”模式，公共托育服务机构逐渐消亡，以市场化为导向的私立托育机构开始出现。但这个阶段，国家托育服务政策的引导和规范相对较为被动，致使在托育服务市场中政府的责任和角色界定不清晰，托育服务行业“市场失灵”现象较为严重，进而产生婴幼儿托育服务的阶级分化效应，优质的托育服务成为少数人的特权，大部分家庭实则扮演了婴幼儿照护的“兜底者”角色，而其中，女性往往承担着主要的照护责任。

（三）供给侧改革时期：“选择性家庭主义”取向的婴幼儿照护服务模式

进入21世纪，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，但普遍的供给约束、供给抑制和供给结构老化成为阻碍我国社会经济持续向好、不断增长的主要矛盾。而实质上，以经济为基础的供给模式已经渗透在了社会生活的方方面面。其中，婴幼儿托育供给模式就存在着“市场失灵”“监管失灵”的供给不足与错位问题。面对新形势，党和国家坚持以问题为导向，坚持以人民为中心的发展思想，推动我国社会发展进入供给侧改革时期。在教育领域，尤其是党的十九大以来，为积极回应人民群众对普惠、优质的学前教育的需求，将“幼有所育”列入改善民生的首要位置，至此，婴幼儿托育再次回归国家政策话语体系。同时，随着“全面二孩”政策的落地实施，回归家庭价值、支持家庭发展成为我国社会政策的新支点。

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在具体实践层面，国家出台系列政策，着手构建公共服务体系以支持家庭的照护功能。如2019年5月，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》发布；而后，国家卫生健康委、国家发展改革委等先后印发《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》等。可以预见，这些具有针对性的政策出台，将有力推动我国婴幼儿照护服务的公共体系的建构。其次，国家开始逐步推行有力的“家庭化”政策来增强家庭的照护功能。例如，在新修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》中进一步明确了关于生育二孩的政策福利规定，如延长产假至128天到158天等。此外，各省市、自治区也就生育津贴、产假政策、政府奖励、弹性工作时间等方面作出了积极的探索，为增强家庭的婴幼儿照护能力提供了一定的时间保障和服务支持。

三、家庭视域下我国婴幼儿照护服务政策的重构策略

回顾我国婴幼儿照护服务的发展脉络，无论是以“国家—集体”为保障的“去家庭化”照护模式，还是以市场为导向的“家庭化”照护模式，实质上均体现了在不同时期某单一主体的强主导性，而弱化甚至忽视了其他责任主体的参与性。显然，实践已表明，单一的支持主体和服务策略并不能涵盖婴幼儿照护服务的全部内容，从福利多元主义的视角出发寻求以家庭为主体，政府、市场等力量共同参与的照护服务模式将是必然趋势。进入新时代，随着我国经济社会供给侧结构性改革的深化，一方面，推动了党和国家着力研究推进国家治理体系和治理能力现代化的思考，并再次强调必须健全“幼有所育”等多个方面的国家基本公共服务制度体系；另一方面，人口政策的调整，尤其是“全面二孩”政策的实施，致使家庭养育压力骤增。所以，无论从社会基本公共事业的现代化治理之维还是从保障家庭照护服务体系的政策角度而言，“选择性家庭主义”取向的婴幼儿照护服务模式是新时期化解“去家庭化”与“再家庭化”弊端的优先组合。

所以，家庭视域下重构婴幼儿照护服务体系，实为从政策层面进一步完善和充实“选择性家庭主义”取向的婴幼儿照护服务模式。具体而言，就是要树立以家庭为依托的政策逻辑，着重在服务支持、时间支持、经济支持方面组合发力，形成以家庭为主体，政府、社会、市场托育力量积极参与为原则的“协同照护服务”体系。

（一）完善服务支持政策，建构“多元主体”参与的社会公共托育服务体系

从婴幼儿照护服务的家庭化视角来看，无论是“去家庭化”还是“再家庭化”的供给模式，家庭始终是婴幼儿健康成长的安全“兜底者”，事实上，两种模式并非“此消彼长”的关系。如果以家庭作为政策制定的出发点，社会公共托育服务体系则是家庭育儿功能的外迁与补充，是构成以家庭为主体的婴幼儿照护服务的重要组成部分。所以从构成“多元主体”参与的社会公共托育服务体系而言，就要从完善政府的政策引导，规范托育服务市场，建立专业化支持网络等方面着力。

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第一，政府引导，持续完善婴幼儿照护服务的相关政策法规。托育机构推向市场化以来，政府在托育服务中的角色基本缺位，致使我国托育服务市场普遍缺乏政策规制，形成的以市场为导向的托育服务机构整体存在入托价格高、服务质量低、安全不达标等问题。而且，以往政府介入的方式往往呈现为事后补救性，对于家庭的照护服务缺少有效的指导和前瞻性支持。因此，基于政策反思，设计和实施以上游干预为导向的家庭支持政策更为符合目前民众对于社会托育服务的迫切需求。具体而言，首先，要持续建章立制，不断完善婴幼儿照护服务的政策法规体系。明确社会公共托育服务机构的法定责任、质量规格、运行标准等，确保社会托育服务机构在运行过程中有章可循、有法可依；其次，要坚持政策落地，在不断健全政策法规的同时，要引导、督促各省市因地制宜，制订更具针对性的实施方案，推动社会托育机构依法依规运行，实现科学育儿。

第二，市场监管，优先支持发展普惠性婴幼儿照护服务机构。长期以来，在“市场失灵”“监管不力”的情况下，供给错位、供给不足、高额收费已造成托育服务的“贵族化”，由此，也在社会上形成一种特殊的因阶层分化的儿童照护模式。根据国家统计局公布的第六次人口普查数据，我国0~4岁人口约为7552万人，而0~3岁婴幼儿在各类托幼机构的入托率仅为4.1%。2016年中国人口与发展研究中心的专项调研也显示：“没人托”已成为困扰家长生育选择的关键问题之一。可见，规范早教托育市场的运行机制已成为落实“幼有所育”的必然举措，实施托育服务机构的供给侧结构性改革也成为时下应然之举。具体而言，一方面，要充实托育机构的市场供给，充分调动社会各方力量参与其中，如通过政府购买服务，或采取公办民营、民办公助等多种方式充分补给；另一方面，要加大对已有托育服务市场的整治力度，坚持市场规范、普惠优先的导向，逐步构建以普惠性为主体的婴幼儿照护服务体系。

第三，专业支持，构建覆盖城乡的家庭照护指导服务体系。在我国文化传统中，婴幼儿照护服务基本遵循了代际养育经验的传递，年轻父母普遍缺乏亲职教育的培训，而且，在婴幼儿照护过程中女性往往成了主要的责任承担者。这种局面既增加了妇女的劳动强度，造成在婴幼儿照护中家庭责任分工的不平衡，也往往容易形成代际依赖，祖辈成为婴幼儿照护服务的实际指导者和参与者，并且普遍呈现“重养轻育”的状况。因此，打破家庭与公共领域的壁垒，专业人员介入家庭，指导家庭婴幼儿照护服务显得尤为必要。实践也证明“高质量的项目不仅仅是由其所提供的服务决定的，还取决于那些提供服务的工作人员的专业性”。事实上，婴幼儿的照护服务涉及营养学、脑科学、儿童心理学等学科知识，对于从业者的专业属性具有较高的要求，所以从专业支持的角度来看，首先要有计划地培养一批高质量的专业从业者。其次，树立上游干预的思维框架，在专业力量的支持下，构建社区—家庭—专业人员等多元主体共同参与的家庭照护指导服务体系，使家庭照护从孤立的“私领域”转变为社会公共领域共同关注的事务。如此，既有利于提升父母的生育积极性，缓解家庭的育儿压力，也有利于指导家庭科学育儿，尤其对于育儿观念相对落后的农村地区尤为必要。

（二）优化时间支持政策，制定“性别平等”的家庭照护服务机制

对于很多家庭而言，兼顾就业及育儿是一个两难的选择，尤其在缺乏隔代支持的家庭环境中，生育二孩的积极性普遍较低。而且，长期以来在婴幼儿照护的时间投入上存在着“性别差异”，女性的养育压力往往更大。由此，优化家庭照护服务的时间支持，并在制度设计上进行规范和明确显得尤为必要。

第一，规范政策设计，实施切实可行的亲职假。从历史谱系学的角度考察，亲职假制度是在特定历史和社会条件下的产物。1974年，亲职假制度最先由瑞典提出，当时主要是基于儿童成长过程中的需求，出于完善儿童福利制度的角度提出来的。在今天看来，亲职假已不仅仅是满足儿童福利的需要，其背后实质包含了众多的政策目标，尤其对于平衡就业与育儿具有重要的政策意蕴。鉴于此，有必要进一步规范和完善我国人口与生育制度，积极探索除产假、陪护假之外的亲职假项目。一方面，需要从政府政策层面进行规范设计，纳入政府职责，如北欧等福利国家，普遍认为亲职假是国家的政府职责和公民社会权利的保障。另一方面，从家庭角度来看，可以实现多重政策目标，如可以有效增加对家庭照护婴幼儿的时间支持，保障父亲参与婴幼儿照护的平等角色，也能够有效缓解女性在婴幼儿照护上的精力透支以及潜在的失业风险。

第二，针对婴幼儿照护家庭，确立弹性工作制。弹性工作制通常是指在完成规定工作任务或工作时间长度后，员工可以自主选择工作时间、地点的一种相对灵活的工作时间制度，该制度设计的初衷主要是满足不同员工的个性化需求，进而提升员工的工作积极性和稳定性。但从家庭角度而言，该制度因其工作时间的相对灵活性，进而有利于具有婴幼儿照护需求的家庭协调婴幼儿照护和工作的时空矛盾，实质上也是对家庭育儿在时间上的积极支持。在目前我国鼓励生育二孩的社会大环境下，尝试推行符合我国实际的弹性工作制，不失为一种有益尝试。尤其针对婴幼儿照护家庭，采取灵活、有针对性的弹性工作制既增加了家庭的照护能力，同时也在一定程度上有助于婴幼儿与父母之间建立良好的安全依恋，促进其愉快地生活与健全地发展。

（三）健全经济支持政策，提供多样化、普惠性的经济服务组合

通常情况下家庭的经济水平会在很大程度上制约家庭的婴幼儿照护质量，因此，经济支持也成为家庭政策中最常采用的政策工具。在国际社会着力缓解家庭照护压力的经济支持方式主要有两种，一种是采用直接的经济补助，如发放儿童津贴、家庭津贴或者照顾津贴等补贴方式，确保在家庭最有可能处于经济紧张的阶段，国家用现金补贴来帮助他们支付抚养子女的费用，以保证儿童获得基本生活保障。除了直接的经济支持之外，另一种支持方式则是通过购买公共服务或者通过减免税收等以间接的方式支持家庭。

反观我国在家庭方面的支持政策，历史上基本采纳了补缺型的福利制度，即主要关注弱势群体的社会福利，显然这是特定历史条件下的制度选择。而在新时代，随着我国社会主要矛盾的转变，增强人民群众的获得感、共享社会发展成果已成为党和国家鲜明的政策导向。因此，在家庭政策方面，从补缺型的福利制度向普惠性的福利制度转型也应是历史的必然，借鉴国际社会的有益经验，对婴幼儿照护家庭实施多样化的经济支持政策，既能够有效缓解家庭照护服务的经济成本压力，也在一定程度上提升了婴幼儿的成长质量。总的来说，婴幼儿照护服务并非一个单一的政策议题，它往往与多个社会目标的达成有直接或间接的关系。

END

本文来源于《中国教育学刊》2021年第二期。

图片来自网络

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文章转载自微信公众号：中国教育报学前周刊

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