转自公众号：优师教研
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刘焱：北京师范大学教授、博士生导师
办好学前教育，实现幼有所育，是党的十九大做出的重大决策部署，是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程。发展普惠性学前教育，建设普惠性学前教育公共服务体系，是新时代我国学前教育发展的重要任务。自2010年至今，在党中央国务院的部署下，教育部联合相关部门推动各地连续实施三期学前教育行动计划，实施多个国家级学前教育重大项目。与2009年相比，我国学前教育在十年间取得了举世瞩目的发展成就。
但是，我国普惠性学前教育公共服务体系建设还面临诸多困难和挑战，困扰人民群众的“入园难”、“入园贵”问题还没有获得根本性解决。从供给侧角度看，“入园难”、“入园贵”问题，实质是普惠性学前教育供需关系失调，供需矛盾突出，供给结构失调。
普惠性学前教育公共服务体系的建设，核心问题是满足人民群众对于普惠性学前教育的需要，根本问题是解决供给与需求相匹配的问题。要解决普惠性学前教育公共服务供给与需求相匹配的问题，必须大力发展普惠性幼儿园。
普惠性幼儿园，是普惠性学前教育公共服务的基本供给途径。普惠性幼儿园是指向社会提供普惠性学前教育公共服务的幼儿园，其基本特征是由政府举办或接受政府委托，获得财政性教育经费支持、接受政府限价与监督管理、机构性质为非营利性的幼儿园，包括公办幼儿园 (含公办性质幼儿园) 和民办普惠性幼儿园。
国家学前教育三期行动计划提出，到2020年，普惠性幼儿园占比要达到80%，在普惠性幼儿园就读的幼儿占比要达到85%。各地政府都在努力实现关于普惠性幼儿园发展的结构性指标。但是，目前仍然有许多体制机制问题制约普惠性幼儿园的发展。公办幼儿园的发展与普惠性民办幼儿园的发展所面临的问题不同，破解问题的路径对策也应不同。
一、公办幼儿园发展：破解编制之困
公办幼儿园是指“经各级人民政府批准设立和举办的、由国家财政性教育经费支持和保障的”幼儿园。公办幼儿园是普惠性学前教育公共服务供给体系的支柱，对于兜底线、促公平、平抑幼儿园收费、引领幼儿园办园方向、提供幼儿园保教质量具有重要意义。
近年来，公办幼儿园数量和在公办幼儿园就读的幼儿数量都有了显著增长。但是，公办幼儿园的发展仍然不能满足人民群众的需要，在相当多的地方，“入园难”主要表现为入公办幼儿园难。当前公办幼儿园教师编制严重不足，已经成为掣肘公办幼儿园发展的主要因素。要确保2020年公办幼儿园全国原则上达到50%这一发展目标，必须破解公办幼儿园编制之困。
公办幼儿园教职工编制不仅是加强公办幼儿园教师队伍建设、提升教育质量的重要手段，也是教育财政性经费进入公办幼儿园的重要渠道。当前，除极少数公办幼儿园 (如机关、企事业单位幼儿园等) 因历史原因保留了一些编制外，近年来大批新建公办幼儿园都没有专门的编制。许多地方的公办幼儿园多年未核定编制或人员，且只出不进，编制缺口越来越大。各地为解决公办幼儿园教师编制问题所采取的办法主要是把政府机关、中小学富余的编制调剂到幼儿园。但是，由调剂而来的编制数量极其有限，对于解决公办幼儿园长期以来存在的严重的缺编情况无异于杯水车薪。
在现有的编制核拨和管理使用的政策措施影响下，许多地方未能给公办幼儿园补足配齐教职工尤其是专任教师。很多地方政府采用安排公益岗、劳务派遣和临时聘用等方式补充幼儿园教职工 (包括专任教师) ，造成非在编教师的工资远低于在编教师，同工不同酬现象非常严重。相当多的幼儿园还需要自聘教职工，造成幼儿园运行经费不足，影响幼儿园教育质量的提升。
当前事业单位编制冻结，公办幼儿园教职工编制问题在短期内很难获得解决。2018年11月，中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出，“各地要认真落实公办园教师工资待遇保障政策，统筹工资收入政策、经费支出渠道，确保教师工资及时足额发放、同工同酬”。要大力发展公办幼儿园，实现到2020年全国原则上公办幼儿园占比50%的目标，必须破解编制之困，减绑“钱随人走”，创新财政性经费投入机制。深圳市近年来用“以事定费”的财政经费投入方式，举办新型公办幼儿园，为公办幼儿园破解编制之困提供了很好的经验。
二、普惠性民办幼儿园发展：
非营利制度建设为先
普惠性民办幼儿园是我国普惠性学前教育公共服务供给体系的重要组成部分。在推进普惠性民办幼儿园发展上普遍存在政府扶持不力的问题。各地对普惠性民办幼儿园主要采取的是限价政策。但财政性经费投入非常有限，在资助的额度、内容等方面存在较大的随意性和不稳定性，主要采取以奖代补、实物资助等资助形式，不能真正帮助普惠性民办幼儿园解决运行经费不足的实际困难。
政府对普惠性民办幼儿园的扶持不到位，一方面可能是地方政府财力有限，“有心无力”;另一方面，是因为缺乏完善的非营利制度设计，政府“不敢作为”，担心财政性经费在进入普惠性民办幼儿园之后转化为“红利”进入私人腰包。
陆续有地方政府出台了关于普惠性民办幼儿园的认定办法，要求其登记性质为非营利性幼儿园。我国大多数民办幼儿园是在民政部门登记的“民办非企”，属于“非营利性”机构。
按照新版《民办教育促进法》规定，非营利性幼儿园举办者不能从办园收入中获取“合理回报”。由于《民办教育促进法》实施办法尚未出台，各地政府对普惠性民办幼儿园的政策引导主要在收费标准，还没有限制举办者分红或获取“合理回报”，导致很多普惠性民办幼儿园举办者抱有“普惠”与“营利”两种性质可以同时兼得的误解或期盼。这种政策上的概念模糊，可能为新版《民办教育促进法》实施方案颁布后普惠性幼儿园的发展埋下隐患。在新版《民办教育促进法》的框架下，如何引导和支持非营利幼儿园进入普惠性幼儿园序列，向社会提供普惠性学前教育公共服务，是政府即将面临的大考，也是亟待研究的问题。
“非营利”是普惠性学前教育公共服务的基本特征。普惠性学前教育公共服务体系的建设，必须以非营利性学前教育公共服务供给制度为前提。“非营利”制度要求幼儿园举办者不以营利为目的，不能从办园收入中获取利润，办学所得只能用于幼儿园的发展，这是民办幼儿园接受政府资金支持、变成普惠性幼儿园的先决条件。
要建设普惠性学前教育公共服务体系，必须要有完备的非营利的制度设计，包括对非营利性幼儿园的免税政策、政府投入资金的使用与监管、关联交易的预防与惩处方法等。非营利制度将有利于解决政府公共财政资金进入普惠性民办幼儿园的合法性问题以及资金使用的规范监管问题。应当积极探索普惠性民办幼儿园的托管、经费和质量监管等方法，让政府投入的每一分钱都能真正花到幼儿和教师身上。
三、普惠性幼儿园发展方向：一体化发展
让孩子能够接受安全有质量的学前教育，为终身发展奠定良好的基础，是当前人民群众对学前教育的期望。经过三期国家学前教育行动计划的实施，幼儿园数量已经有较大规模的发展。在很多地方，“入园难”已经不是绝对的无园可上，而是质量好的幼儿园数量较少，不能满足人民群众送孩子进好幼儿园的需要。
2019年1月，国务院发文要求开展城镇小区配套幼儿园治理工作，城镇小区配套幼儿园必须办成普惠性幼儿园，既可以办成公办幼儿园，也可以委托办成普惠性民办幼儿园。把城镇小区配套幼儿园办成普惠性幼儿园，符合广大人民群众的利益。但是，家长也很关心普惠性幼儿园尤其是小区配套幼儿园在转成普惠性民办幼儿园以后的办园质量。
当前，普惠性幼儿园的教育质量在公办幼儿园和普惠性民办幼儿园之间存在着较大的差距。公办幼儿园由于有稳定的政府资金投入，近年来软硬件方面都有较大的改善，教育质量不断提高，且收费低、家长成本分担比例较低。由于体制机制方面的原因，政府对普惠性民办幼儿园的投入相对较少且不稳定;虽然限价，但是普惠性民办幼儿园收费仍然要比公办幼儿园高，意味着家长成本分担比例也比较高。以北京市为例，公办幼儿园实际年生均办园成本大约在2.5～3万元之间，家长月缴费700～900元，成本分担比例在30%左右;普惠性民办幼儿园实际年生均办园成本大约在2～2.3万元左右，家长月缴费1 700～1 800元，成本分担比例大约在85%左右。
目前，各地普惠性民办园主要以中低端幼儿园为主。在低收费、缺扶持的情况下，相当多的普惠性民办园主要通过降低教师薪资待遇、扩大班级规模、压缩玩具图书购置费用和办公经费等来降低运营成本，导致教育质量难以保障和提高。一些民办幼儿园在转成普惠园以后，为节约运营成本，往往会把英语、艺体类等原先吸引生源的特色课程减掉，导致家长认为民办幼儿园转成普惠性幼儿园会导致幼儿园教育质量下降。
在学前教育领域，发展更加公平更有质量的教育，主要应当体现在办好每一所普惠性幼儿园，让大部分幼儿能够就近在家门口、交相同的费用，享受安全有质量的学前教育。办园质量较高的公办幼儿园收费长期偏低，办园质量参差不齐的普惠性民办幼儿园收费又相对较高，这种情况不解决，很难真正解决“入园难”、主要是“入公办园难”的问题，也不能真正体现教育公平。
要解决普惠性幼儿园发展中的质量与家长成本分担不匹配的问题，需要加强和完善普惠性学前教育公共服务的制度建设。除了前述的非营利制度建设以外，还要注重建设以教育公平为基础的普惠性学前教育财政投入制度和成本分担制度等。
要改变长期以来存在的政府财政性资金只投向公办幼儿园的做法，建立面向所有普惠性幼儿园的法治化、均等化的普惠性学前教育公共服务投入制度，一视同仁对待不同办园性质的普惠性幼儿园，实现由“公办幼儿园财政”向“普惠性学前教育财政”的转变，努力办好每一所普惠性幼儿园。
从操作层面上来说，各地政府应当根据本地的实际情况，确定普惠性幼儿园的质量标准;以普惠性幼儿园质量标准为依据，核定普惠性幼儿园的生均办园成本和收费标准，确保财政性教育经费投入和家长成本分担的公平性，缩小和逐步消除公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在收费标准和办园质量上明显的园际差距，真正让“教育发展成果更多更公平惠及全体人民”。
办好学前教育，重点在办好普惠性幼儿园。办好普惠性幼儿园，关键在于使不同办园体制的幼儿园 (包括公办幼儿园、公办性质幼儿园和普惠性民办幼儿园) 在普惠性学前教育公共服务体系中共同发展，为广大人民群众提供安全优质、家长放心的普惠性学前教育公共服务。北京市学前教育发展规划明确把“普惠”作为学前教育发展的基本方向，提出未来所有普惠性幼儿园都将逐渐实现“四同”，即质量相同、价格相同、补助相同、教师待遇相同。不同办园体制普惠性幼儿园在我国普惠性学前教育公共服务体系框架内一体化发展，应当成为我国普惠性学前教育发展的基本方向。
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