王海英教授：是普惠还是营利？民办幼儿园的发展困境与突围方向

民办幼儿园是指国家机构以外的社会组织或者个人、利用非国家财政性经费、面向社会举办的幼儿园的总称。这一界定包括两个要义：第一，办学主体是国家机构以外的社会组织或个人；第二，经费来源于非国家财政性经费。这两个要义意味着，相对于公办园，民办幼儿园代表的是社会力量，遵循的是市场逻辑，诉求的是利润积累。

2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”，首次将“民办幼儿园”与“普惠性”组合在一起，形成了一个极具内在张力感与矛盾性的“普惠性民办园”概念。2016年新修订的《民办教育促进法》出台，标志着对民办园开始实施“营利”与“非营利”的分类管理改革。

2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》将诞生了八年的“普惠性民办园”与法律意义上不到两年的“非营利性民办园”再次并轨，提出到2020年“普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”的目标，要求“积极扶持民办园提供普惠性服务，规范营利性民办园发展”“配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”，可以看出政策在有意无意中将“普惠”与“非营利”拉拢与合并的倾向。

民办学校分类管理是解决民办教育宏观管理与微观运行冲突、推进民办学校良善治理的有效路径。在急速运转的政策漩涡中，被卷入的民办幼儿园的选择也在不断变化：从“普惠”还是“非普惠”到“营利”还是“非营利”再到“普惠”还是“营利”。然而，在这场轰轰烈烈的民办园改革中，作为被迫嵌入的主体——民办园举办者却一直处于相对缺席、基本失声的无参与状态，只能被动地回应着、困惑着、挣扎着。

必须认识到，民办教育事业改革的成功最后仍要落实到具体的民办学校，而当前民办学校举办者对“身份”与“性质”的选择直接影响到民办学校当前的改革与未来的发展。因此，为实现我国民办学前教育事业的改革振兴，有必要站在民办园举办者的立场，分析民办园举办者在“普惠”还是“营利”的选择中的现实遭遇及所思所想，在此基础上为破解民办园的两难困境找寻破解之道。

（一）低端收费民办园：上正轨或走偏路

由于自身资源的匮乏与各类资本的窘迫，作为芸芸众生的低端收费民办园，在面对各级政府指向民办园的各类改革政策时，并无显性谈判筹码与主动还手之力。但这并不意味着低端收费民办园会逆来顺受，恰恰相反，这类民办园大多会祭出“弱者的武器”，选择各种“游击战术”，用隐性的方式消耗掉改革可能带给他们的负面影响。

根据研究发现，低端收费民办园在面对“普惠”与“非普惠”的选择时通常有两种心态：第一种是“主动争取”：利用政策的利好及各类财政补贴，为幼儿园争取政府认可、百姓认同的“普惠性民办园”招牌，吸引生源、稳定家长、筑就口碑，给教师一定的心理归属感，乘政策东风实现办园水平的升级换代。第二种是“被动选择”：接受政府的条件，以稳定的利润预期为前提，压缩办园成本，譬如扩大班额、减少玩教具支出、教师培训支出，甚至教师福利等，表面完成了“改造”要求，实为办园水平的降级。

需要说明的是，根据调研数据，低端收费民办园在“转向普惠”时，更多表现为利益获得者而非利益受损者。即便利益有所损失也是有限损失，可以通过政策的变通加以弥补。以厦门湖里区为例，政府在推行普惠性民办园扶持政策时，对那些收费标准过低、达不到基本质量的民办园，是通过先提高收费再进行补贴的方式来推进的。湖里区政府的这一举措强烈地表明了政府的普惠化措施是质量保证前提下的普惠化，而非牺牲质量来求得数量和比例的达标。

（二）中端收费民办园：享双赢或瞎折腾

与低端收费民办园整体的“利益获得”、“质量提升”相比，中端收费民办园一方面办园收益与风险最为适宜，故而不愿变动；另一方面在各类竞争幼儿园的压力下也有着转型与升级的需求，因此在“转向普惠”时最易因地方政策不同而境遇不一。换句话说，在引导民办园“转向普惠”的改革中，中端收费民办园是政策最能发力、影响最大的园所。若地方性扶持政策是“人财物到位型”，与其他两类民办园相比，中端收费民办园相对最可能会成为利益、质量“双赢”型的优质普惠民办园。

但是，若地方性扶持办法是一阵“幸福的毛毛雨”，即一方面虽然有支持政策，但却是临时性扶持或专项拨款，缺乏连续性、稳定性；另一方面，扶持政策虽然内容细目很多，但总体财政体量不大，造成每个可能方面都有一些“看上去很美”的“鸡肋”式扶持，使得中端收费民办园感到既有得也有失的同时亦会感叹其实无所得亦无所失，有的只是“瞎折腾”。若地方性扶持更多表现为“象征性政策”，即“雷声大雨声小”或“只闻楼梯响，不见丽人来”，那么“不得不配合表演”的中端收费民办园则会因为政策的“空头支票”成为轻度“利益受损型”。政府的这种象征性政策与达标式导向是典型的政府为中心的行政思维逻辑的结果，其将政府的行政压力转化为民办园的办园压力，是一种权力无约束、行动少智慧、责任非共担的执政方式，既会直接造成民办幼儿园对转向“普惠”的困扰，更损伤政府自身的政策公信力。

（三）高端收费民办园：避风险或砍成本

从“普惠性民办园”概念内在的紧张感来看，高端收费民办园在转向普惠时遭遇的压力感、矛盾感及抗拒感是最大的。从数量与占比来看，高端收费民办园都只是民办园群体中的小部分，不到整个民办园比例的10%，但在民办园整体中，就是这小部分的高端收费民办园拥有着大部分经济资本、社会资本甚至文化资本，在与政府就是否转向普惠的谈判中，他们自身拥有的话语权、资源动员能力决定了他们不会甘于被动、屈于强制。因此，面对当地政府表现得过于强势乃至采取胁迫的手段，与其他两类民办园相比，他们的不满、委屈、无奈、抗争表现得更加直白张扬。

高端收费民办园本身就是市场运作、利润导向的结果，如果强行用政府的行政逻辑胁迫其降低收费、回归普惠，在高端收费民办园的自利驱动与自我保存策略下，最终受损的不是民办园的利润，而是儿童的受教育质量与教师有尊严的职业生活。

既然“转向普惠”困难重重，你不情我也不愿，普惠与质量似乎两难全，那么，是否民办幼儿园就应该转向另一条道路——“坚守营利”？根据调研，民办园举办者选择“坚守营利”大抵基于以下六类原因：土地属性困境、前期投入较大、个人回报诉求、园所高起点定位、弹性运作空间、监管部门太多约束。

（一）身份转变、财务清算的累与痛

在放弃“坚守营利”的举办者中，有一部分是在现有政策空间与个人特定条件下的有限选择与无奈举措。譬如，在现有民办园群体中，有一部分是政府的划拨用地、免费租金或优惠租金民办园，有的甚至就是政府产权幼儿园、小区配套幼儿园等。这一类民办园的举办者，即便其办学历史很长，办学积累深厚，声望口碑良好，举办者也无法将其经营多年的幼儿园转设成为营利性民办园。

因为，按照现有政策规定，这一类幼儿园要想转设成为营利性民办园，首先要经历财务清算，尤其是土地清算、房产清算、办学积累清算，甚至个人所得税清算等。在土地国有的前提条件下，任何单位或个人拥有的只有土地使用权，且划拨土地的清算价格是按照出让价格的市场调节价来计量。一般而言，土地出让的价格约20倍于土地划拨价格。对于大多数只拥有轻资产的举办者而言，时间成本、经济成本等财务清算的代价是其无法承受的。

（二）收费自主、财务自由的危与险

当民办园举办者摆脱了土地与房产的羁绊，其营利与回报的主观愿望便会占据上风。成为一所营利性民办园，在现行政策环境下，举办者可获得收费自主、利润自主的优势，实现其财务自由的梦想。但是，一旦针对营利性民办园财务的相关规范监管政策到位，其财务自由的前提是满足法人财产权，即举办者要将其个人名下的土地所有权、房产所有权及办学现金转移到法人账户中，法人财产权的实现对于大多数举办者而言都是一种财产风险。再倘若董事会、监事会制度执行到位，或者营利性民办园收费自主的地方性限制，营利性民办园举办者还会更多地处于政策的不确定之中，其自力更生之路前途未卜。

（三）成本增加、利润下滑的让与退

利润回报是多数民办幼儿园举办者的初衷之一。一方面，“坚守营利”意味着合理回报率的降低。因为按照现有的政策规定，营利性民办园必须要缴纳各种税费。根据测算，这可能会增加举办者30%的成本、降低50%的利润。

此外，“合理回报”的界定目前尚无统一定论。以江苏省为例，倘若按照《中共江苏省委江苏省人民政府关于学前教育深化改革规范发展的意见》的规定，“营利性民办幼儿园收益比例原则上不超过办园成本的15%”，那么超过15%即属于过度逐利行为，是需要重新调节收费标准加强监管的对象。江苏省的这一规定意味着，在未来的营利性民办园办学过程中，关于什么是营利、什么是合理营利、什么是过度营利都有了新的标准，举办者需要形成新的认知模式，采取新的判断标准，确立新的发展空间。

当下民办园的“普惠之困”与“营利之忧”既折射出一个有待优化的政府扶持政策体系与一个有待完善的市场竞争空间，也反映出一个有待重建信任与合作的政府与市场关系。在推动民办园良性发展的过程中，政府与市场有各自适用的政策工具箱，两者既要相互竞争，更要相互补充，共同推动民办学前教育分类改革的成功着陆，在助力大多数社会公众实现“上得起家门口有质量的幼儿园”的同时，也助力少部分群体实现接受个性化教育、实现选择性需求的期望。

（一）政府的拉平化治理逻辑：普惠指标化与财政硬约束

在普惠性民办园政策设计与政策执行两个阶段，政府的各种行为表现出典型的拉平化倾向，即通过“削峰填谷”的方式将全国大多数幼儿园变成“可获得”“付得起”“有质量”的普惠性幼儿园，而不管这些幼儿园的历史、现在及未来如何。“拉平化”本身是一个推动公平、促进普惠的重要策略，它能保证大家站在同一起跑线上齐步走。然则，理想型的普惠性政策设计不是“削峰填谷”，而是在保持“峰值”的同时，通过加大财政投入来“填谷”、“造峰”，实现高标准、高质量的普惠。

研究数据表明：第一，政府对普惠性民办园采取的更多是管控式思维；第二，政府概念中的普惠首先是降低收费；第三，政府对普惠与优质的关系关注度不够。从普惠性民办园政策执行来看，地方财政的预算硬约束成了其无法兑现政策承诺的硬约束，而财政硬约束又再次成为政府执政公信力低下的直接因素。

在80%普惠目标成为政府政绩考核的硬指标下，地方政府面对财政硬约束，只好硬着头皮从数量上、形式上先行达标，至于质量与内涵上的达标是现有财政能力下无法两全的。而这样一种追求形式、满足数量的达标方式，一定会导致社会公众对普惠的“拉低化”理解，也会造成举办者对政府执政公信力的质疑。如果政府的执政更多是为了政府本位的形式主义达标，最终将伤害民办学前教育乃至整个学前教育事业的可持续发展。

（二）市场的竞争性运行惯习：利润最大化与成本硬约束

与政府的“拉平化”逻辑不同，市场更倾向于利用差异乃至制造差异。广大民办园举办者在“转向普惠”还是“坚守营利”的选择上之所以困扰重重、瞻前顾后，采取各种或隐或显的“游击战术”和“迂回小动作”面对民办园改革措施的一轮又一轮冲击，是在长期的“适者生存”的竞争性市场文化浸润中所养成的行为惯习的自然表现，是缺少生存安全感、社会联结感、公益责任感的表现，也是与政府部门长期打交道所养成的权力不信任、政策象征化的结果。

追溯根源，我国的民办园举办者大多是在改革开放与市场经济制度的不断确立中成长起来的，从办园初期便一直浸润在不太成熟的竞争环境中，一方面是市场内部的非完全竞争，一方面是市场与政府的非公平竞争。在这样的生态环境中，举办者习得的更多是恶性竞争、互不信任、丛林法则。因此，在面对改革与转型时，举办者的第一反应便是自保自利，努力稳定利润，甚至不惜牺牲办园质量和社会大义，而不是首先努力寻求政府资源和社会资源的帮助，最大限度地争取自己的生存空间。

（三）政府与市场的协同缺失：你走阳关道与我走独木桥

政府与市场是转型社会中进行学前教育资源配置的两种重要工具，两者遵循不同的规则和逻辑，既有冲突的一面也有协调的一面。政府是一种集中决策、人为设计、分层管理的行政组织体系，其基本行动规则建立在权力之上，通过制度、政策来管理学前教育；市场是在分散决策、自发形成、自由竞争的基础上形成的交换体系，其实质是给社会民众提供充分的教育选择权利和空间。

在当下的民办园改革中，围绕着“普惠之困”与“营利之忧”，政府与市场的协同缺失表现在两个方面：第一，政府对市场的认可与规范不够。市场作为一种提供学前教育资源的方式，需要政府的认可、尊重与信任，特别是要给予高端收费民办园更多自主选择的权利与机会，在系列监管制度设计到位的前提条件下，以信任培植信任，支持民办园提供质价对等的学前教育服务。第二，政府对市场的培育与支持不够。一个健康的、完全竞争的幼教市场并不是民办园自组织发展的结果，它需要政府运用可能的政策工具箱给予有目的的培育，将市场的逐利冲动、无序竞争、破坏公平等市场失灵行为控制在一定范围内，支持那些转向普惠的民办园成为真正的受政府委托、资助的普惠性民办园，让普惠民办园从形式、数量的普惠变成内涵、质量的普惠。

在推动民办园分类改革过程中，政府与市场要相互协同，政府要坚守底线公平与普惠众生，既要践行信念伦理，更要实践责任伦理，用人财物的实际保障支持选择“转向普惠”的民办园真正发展成为既价格惠民也有质量保障的普惠性民办园。

如前所述，民办园的“普惠之困”更多是在政府降低收费政策下“以儿童为人质”的利润与质量的博弈。在大多数举办者那里，利润是其首先要保全的价值，在政府财政补贴不及收费降低额度的情况下，举办者通常的选择是做质量的减法而非利润的减法，由此造成一种舆论假象，即“普惠”与“优质”是无法调和的一对矛盾。实际上，如果政府做适宜的财政加法、举办者做适度的利润减法，便能达到“普惠”与“优质”的双赢。

其次，民办园的“营利之忧”更多是缘于长期以来占着两头好的结果，即民办园既不用像经营性企业那样缴纳税费，有时甚至能获得政府的不同项目的显性补贴或隐性支持，也可以依托市场的灵活机制来发展壮大自身。而分类改革让原来合法化的灰色区域变得清晰可见，民办园在要么投奔政府要么拥抱市场中难舍灰色区域带来的可见利益，便以成本增加利润降低为由来抵制税费，并再次“以儿童为人质”展开利润与质量的博弈。然而，分类改革真的不能陷入“普惠”还是“优质”的虚假矛盾，亦不能绝对化地认为“普惠是善”“营利是恶”，而要更多求同存异，“两条腿”齐行并进，让普惠成为有质量的普惠，让营利成为有良心的营利，让民办幼教成为有情怀的幼教。

（一）有质量的普惠：政府支持与公众信任

普惠一词在英文翻译中有三个词：universal、generalized、inclusive，若将三者整合可知，普惠的本意在于包括、容纳所有的一般事物或人。从“普惠”的词源看，政府是推动普惠的重要力量，要在财政投入的基础上与民办园建立起具有约束力的委托代理关系，确保“普遍”、“包容”、“无差别”这些价值的真正落地，防范逆向选择、“劣币驱逐良币”现象的发生。即由于委托人激励不足，只有办园质量较差且运行成本低于激励水平的普惠性民办园愿意继续成为普惠性民办园，而办园质量较好、运行成本高于激励水平的普惠性民办园则偏向于选择退出普惠性民办园序列。

在当下的普惠性民办园制度设计中，政府在如何推动普惠上存在着误解，以为普惠就是降低收费标准。从可持续发展的意义上，普惠应有三重内涵：价格之惠、家庭分担之惠、质量之惠。所谓“价格之惠”并非单纯的收费价格的降低，还包括收费在当地价格指数中的变化趋势；所谓“家庭分担之惠”是依据弹性原则，根据幼儿园办园成本中家庭分担比例来评价幼儿园是否具有普惠；所谓“质量之惠”强调的是有质量的、可持续的普惠，即让优质这种看不见的软指标嵌入普惠这种看得见的硬指标，实现形式普惠与实质普惠的融合。因此，价格之惠、家庭分担之惠、质量之惠是“公益普惠指数”的重要组成部分，是政府与举办者共同努力的结果，它不是举办者的单向义务，也不是政府的责任逃避结果。

（二）有良心的营利：合理回报与质价对等

民办教育出现和发展的根本原因在于它的制度优势，在于民办教育比公办教育能够更符合市场经济体制下社会对多样化、优质教育的需要，能够更有效地化解人民对美好生活的需要与教育发展不平衡不充分之间的矛盾。政府勿须为民办园转变为营利性幼儿园设置更多制度障碍，而是要出台更多监管细则，譬如法人财产权制度、监事会制度、财务审计制度、质量监督制度等，规范营利性幼儿园合理营利、质价对等，做有良心的营利园。

不少民办园举办者觉得，在中国，真正的企业家办学、教育家办学其实都很少，大多数人其实都是养家糊口型，幼儿园的轻资产性质、上世纪80年代后期教育向社会力量开放这样一个融资背景，都决定了大多数人是以办幼儿园来讨生活的。所以，政府要团结大多数，通过“填谷”、“造峰”等将大多数民办园引导成为普惠性民办园，而对于占据峰值的10%营利性民办园则可以给予更多政策空间，允许其借助市场的分配机制与竞争机制来满足少部分人选择性教育的需要，建构民办园的多元化生态格局。

（三）有情怀的幼教：儿童为本与社会为先

从终结的意义上来看，民办园最终不论是选择普惠还是坚守营利，都应该牢牢把握一个基本方向，即要以儿童为本、以社会为先，这要求民办幼儿园以质量为本，通过建构规范的管理制度、先进的课程体系、卓越的师资队伍等来提升园所的生存力与长远竞争力，确保普惠园的可持续发展、营利园的可持续营利。没有办园质量这个赖以为生的资本，没有儿童为本这个儿童事业的基本法则，无论是普惠园还是营利园最终都将自毁前程、淘汰出局。

与中小学面对的心智相对成熟的受教育对象而言，幼儿园教育面对的是处于身心发展过程中的未成熟的孩子，特别需要有温度、有良知、有情怀、有担当的教育，由于家园之间、亲师之间、师幼之间存在诸多信息不对称，倘若出资人缺少起码的童年敬畏和做人良知，把幼小儿童当成营利的工具，那么出资人的一时贪婪不仅会制造出无尽的社会苦难，爆发的“黑天鹅事件”也会进一步有损政府与出资人、家庭与出资人之间信任关系的维系，乃至整个幼教行业的信任危机与名誉受损。

对于“转向普惠”的民办园而言，做有情怀的幼教便是要坚守儿童利益为本、社会公益为量，以质量这个立园之本既实现普惠园的可持续发展，也实现出资人的安身立命之道。对于“坚守营利”的民办园而言，做有情怀的幼教便是要坚守有良心的营利，以质量这个立园之本在经济利益与社会利益、儿童利益之间进行平衡，在修复与优化各种信任关系中寻求园所的可持续发展空间。

文章转载自微信公众号：早教微观