摘 要：
婴幼儿照护服务质量的高低直接关系到婴幼儿自身的健康成长及其所在家庭的幸福与发展。文章利用Nvivo11质性分析软件对《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》和27个省级政府贯彻落实意见的实施方案进行研究。通过聚类分析发现，各省级政策文本在结构和内容上与指导意见的相似度较高。在具体实施中，各地侧重于从建设并完善“管理规范”“服务供给”“监督管理”三大体系促进婴幼儿照护服务发展。针对部分省级政策文本创新不足、关注重点与操作性有待加强以及家庭支持与指导不足、农村视角缺失的问题，建议在婴幼儿照护服务体系建设中，要充分发挥家庭的主体地位，关注城乡及地区差异。
关键词:
婴幼儿照护服务；指导意见；实施方案
作者简介：
刘芳，女，国家卫生健康委流动人口服务中心副主任，研究方向：家庭发展。
通讯作者：李红娟，女，国家卫生健康委流动人口服务中心副研究员，人口学博士。研究方向：人口社会学。
戴竞，女，国家卫生健康委流动人口服务中心干部，人口学硕士。研究方向：人口社会学。
一、问题的提出
照护服务质量的高低直接关系到婴幼儿自身的健康成长及其所在家庭的幸福与发展。因此，推进婴幼儿照护服务的有序、健康、高质量发展成为重要的民生及社会关切。2019年5月9日，国务院办公厅发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号，以下简称“指导意见”），该意见强调以需求为导向，构建并完善政策法规、标准规范、服务供给三大体系，坚持以家庭为主、普惠优先、安全健康、分类指导等为原则，通过家庭、社区、婴幼儿照护服务机构三个方面落实任务，并通过政策支持、引导婴幼儿照护服务规范发展，从而满足人们多层次、多样化、高质量的服务需求。随后各地从省级层面陆续制定了政策文件，截至2020年底，除西藏自治区未出台省级实施的政策文件外，共有30个省级政府出台了实施方案、细则或做好贯彻落实的通知，其中，安徽、福建两地出台的为进一步贯彻落实的通知。
公共政策的质量高低直接影响政策的实际实施及其效果，进而影响到广大民众对政府的工作满意度以及政府的形象、声誉、公信力等方面。省级政府在政策落地与实施中起着承上启下的关键作用，从政策过程方面来讲，一分部署、九分落实，省级政府在把握国家政策核心思想的基础上，结合本省经济社会发展的实际情况制定的本区域的实施方案，既包含纲领原则又涵盖具体措施，是贯彻落实中央总体要求和基于地方实际的综合体现，也是政策落地、落细、落实的必要环节。因此，实施方案也是中央政府、相关部门、社会各界观察了解、监督评价、研究以及助推各地实施行政的重要路径，能够较好反映出地方政策的同质性与差异性。通过对省级政府制定的实施方案或细则等政策文件的分析，有助于考察地方政府执行国家政策的具体情况，提高地方政府政策的决策能力和执行力。因此，本文以省级婴幼儿照护服务发展的实施方案为文本进行分析，考察省级区域结合本地实际有哪些突破与创新、存在哪些问题与不足以求对各省婴幼儿照护服务的实施起到重要的推动作用。
二、研究设计
（一）研究对象
本文以国家层面的“指导意见”以及省级层面的实施方案、细则等为研究对象。鉴于安徽省、福建省两地出台的为进一步贯彻落实的通知，上海市早在指导意见出台前就制定了实施方案，因此，三地的通知、实施方案在结构、内容方面与指导意见有较大的不同。基于此，本研究中，最终纳入分析的为27个省级政策文件。
（二）研究方法与资料来源
本研究采用文本分析方法，借助Nvivo11软件，对27个省级政策文本进行分析。政策文本是政策的物质载体，也是政策实施的重要依据。政策文本分析的方法大致可以分为：采用定量的方法对文本中的关键词进行分析；采用定性的方式对文本中的语句进行分析；综合运用定量与定性的方法对文本进行分析。Nvivo软件由一家澳大利亚公司（QSR）开发，具有较为强大的功能，可以帮助研究者完成对文字、图片、音频、视频、网页内容和社交媒体等进行梳理、编码与分析等，进而增加定性研究的严谨性及趣味性。本研究中的所有政策文件，均来自政府相关部门官方网站。
（三）内容编码
本研究以“指导意见”的一级、二级标题为基础（见图1），对“指导意见”和27份省级实施方案进行三级编码。第一级编码将“指导意见”一级标题下的内容和27份省级实施方案中相应的内容设置为一级编码，节点名称为四个一级标题，即总体要求、主要任务、保障措施与组织实施等。第二级编码的节点名称取自“指导意见”的二级标题，涵盖了指导思想、基本原则、发展目标、加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导等。第三级编码为二级编码中与“指导意见”不重复的设置为三级编码。
图1 指导意见一级、二级标题
三、结果分析
（一）政策文本发文机关及发布时间分析
从27个省级政策文本来看，宁夏的发文机关为自治区健康宁夏建设领导小组、湖南的发文机关为卫健委，除两地外，其他省市、自治区的发文机关均为人民政府办公厅。从发文时间来看，截至2019年12月31日，共有10个省市、自治区制定并发布了实施的政策文件。自2020年1月至11月底，共有17个省市、自治区制定并发布了相应的实施方案或细则。
（二）省级政策文本与“指导意见”之间的聚类分析
聚类分析作为一种探索性分析，可以根据分析对象的相似程度进行分组，比较分析对象之间的相似度或者差异性。对象之间的相似程度越高，它们在聚类分析中就显得越近。因此，下文将通过聚类分析，比较各省政策文本与“指导意见”在结构及内容上的相似性。
1.结构相似性
通过编码相似性对材料进行聚类分析，可以看出省级政策文本与“指导意见”在文本结构上的相似性。Jaccard系数用于比较样本之间的相似性，该系数越大，表明样本之间的相似性越大。通过聚类分析发现，27个省级政策文本与“指导意见”在结构上相似度较高，Jaccard系数的平均值为0.48，表明省级政策文本与“指导意见”在结构上具有较高的相似性。但是，从Jaccard系数的总体情况来看，各省级政策文本与“指导意见”在结构的相似性方面呈现出明显的分化。文本结构与“指导意见”高度相似的山西省实施方案，Jaccard系数高达0.85，而相似度较低的内蒙古、新疆、山东、湖南，Jaccard系数则分别为0.23、0.21、0.20、0.08。
进一步分析来看，我们将Jaccard系数划分为高（Jaccard系数≥0.60）、中(0.40≤Jaccard系数<0.60)、低(Jaccard系数<0.40)三个类别。文本结构与“指导意见”高度相似的占比为18.52%。文本结构与“指导意见”中度相似的占比为44.44%。文本结构与“指导意见”相似度较低的占比为37.04%。换言之，近三分之二的文本结构与“指导意见”相似度较高。
图2 文本结构相似度划分（%）
2.内容相似性
通过单词相似性进行的聚类分析，可以看出省级政策文件与“指导意见”在内容上的相似性。由下表可以看出，各省政策文本与“指导意见”在内容上高度相似。从Pearson相关系数来看，新疆的实施方案与“指导意见”在内容上相似度最高，其Pearson相关系数为0.99，趋近于1。Pearson相关系数最低的湖北，其值也达到0.66。
（三）省级政策文本与“指导意见”之间的内容分析
省级政策文本与“指导意见”在内容方面的相似度虽然较高，但是，在具体内容方面还是有一定的突破与创新。根据编码参考点数来看，省级政策文本在主要任务方面与“指导意见”相比有较大变动。同时，在具体的保障措施及组织实施方面也有一定的变化。因此，下文将从任务、组织及保障实施等几个方面进行具体分析。
图3 按编码参考点数比较节点
1.主要任务
“指导意见”中，主要任务聚焦于机构、社区、家庭等三个方面，各地在“指导意见”三大任务的基础上，结合构建并完善政策法规、标准规范、服务供给三大体系对发展任务进行了进一步拓展。具体来讲，可以归纳为管理规范、服务供给、监督管理三大体系。
（1）管理规范体系
一是关注婴幼儿照护机构的登记和备案。85%的省级实施方案中均明确对婴幼儿照护服务机构的登记备案提出了要求。在开设幼儿园托班以及企事业单位性质的婴幼儿照护服务机构的登记备案做出明确要求。对于幼儿园开设托班，北京提出“按学前教育机构相关管理规定，幼儿园开设托班的注册登记由教育部门负责办理”。青海规定，按非营利性的登记注册程序对开办企事业单位性质的婴幼儿照护服务机构进行办理。在登记注册的业务范围方面，部分省份也作出了明确的要求，具体如下表4。
二是婴幼儿照护服务机构管理的规范化，突出安全和突发情况应对。多数地区明确要求婴幼儿照护服务的开展必须遵循国家、地方的相关标准及规范，不断健全安全管理的制度及针对突发情况的应急处理机制等。内蒙古、宁夏和广西都鼓励探索婴幼儿照护服务机构购买商业保险，化解机构运行风险。
三是实行职业资格准入。大多数省份在政策文件中明确，要对虐童及性侵儿童的违法违规行为实行零容忍，建立诚信档案及黑名单制度，对有上述行为的个人、直接管理者实行终身禁入。
（2）服务供给体系
一是科学规划婴幼儿照护服务设施建设。各省市、自治区明确提出婴幼儿照护服务设施建设要统筹考虑城乡社会发展状况及差异，尤其要关注进城务工家庭关于婴幼儿照护服务的实际需求。关于设施及配套安全设施数量各省有不同的具体要求，其中，在老城区和已经建成居住区的服务及配套安全设施方面均采取购置、置换、租赁的方式来实施。广西还明确提出，在配套设施建成并验收合格后，无偿交付卫健部门。
二是做好基本公共卫生服务，提高婴幼儿健康服务的水平，积极促进婴幼儿早期发展。充分重视并发挥社会组织、志愿者团体等社会力量的作用，推广早期发展项目，为家庭提供育儿指导服务，提高家庭育儿水平。
三是探索婴幼儿照护服务的多种发展模式。具体有以下几种模式：其一，鼓励社会力量兴办婴幼儿照护服务机构。其二，盘活社区公共资源，发展普惠性服务。其三，鼓励用人单位以单独或联合的形式为员工提供福利性质的婴幼儿照护服务。其四，幼儿园向下延伸，推动托幼一体化。其五，挖掘闲置的医疗服务资源，设立婴幼儿照护服务场所，提供育儿指导服务。
（3）监督管理体系
一是人财物的动态监控与管理。建立并不断完善婴幼儿照护的信息公示、安全管理等方面的制度。不断加强对婴幼儿照护服务机构收费标准、财务管理、从业人员资质等方面的审核与动态监管与管理。
二是加强质量评估，提升服务质量。定期对机构的服务质量及安全保障进行评估，并由卫健部门及时向社会公布相关信息与监督检查的具体情况。
三是做好安全监管。构建不同层级、部门联动的检查监督、安全保障、责任追究等综合监管机制，做好日常检查、联动巡查、诚信评价、违法查处及动态管理等相关工作。
四是建立信息化平台，加强机构信息监管。全方位、无死角、全过程监管机构服务情况，并将机构及机构人员信用等信息纳入服务平台，进行守信与失信的联合激励和惩戒。
五是发挥好社会及群众监督的作用。畅通渠道，发挥群团组织（计生协、工会、妇联）和婴幼儿家长的作用，做好对婴幼儿照护服务机构的监督管理。
六是发展托育服务行业协会，推动行业自律。行业协会在政府、家庭、社区及会员单位之间起着重要的桥梁及沟通协调作用，能充分了解行业发展的现况、需求，面临的困难及问题，在促进行业的自律及规范发展中占据重要位置。
2.组织实施
各地在婴幼儿照护服务的组织及实施中重点突出了示范引领并进行了细化，其中，广东还专门针对疫情防控做出部署。
各地在实施方案中明确要求要发挥婴幼儿照护服务示范单位的引领及辐射带动作用。
一是关于建设示范试点的具体指标。如：北京市提出，2020年底要建成不少于34家示范机构，其中，中心城区每区至少建成4个，其他区每区至少建成1个。浙江提出，各区（市）要培育2家以上的省级层面的示范单位。具体如下表所示：
二是积极培育多种服务模式的示范试点项目。重点建设示范性、普惠性、公益性机构和中心，开展品牌连锁、社区公办民营或民办公助、幼儿园托班、单位福利性机构等多种试点。
三是在先行试点的基础上，及时总结经验，查找问题不足，调整完善政策，逐步推广，增加服务供给，提升服务质量，进而促进全省婴幼儿照护服务的健康发展。
3.保障措施
（1）加强政策支持
其一，相关优惠政策及措施。一是用水、用电、用气、用热的价格按照民用标准。二是各项税收的具体优惠措施。
其二，为育儿提供良好的职场环境，保障家庭权益。一是全面落实产假、哺乳假。江苏省提出“男方护理假”，鼓励并落实“共同育儿假”；二是灵活安排工作时间；三是规范用工行为，加大对违反劳动法，歧视女性行为的惩戒力度；四是探索为符合生育政策的婴幼儿父母按月发放婴幼儿保育费。
其三，开发针对不同对象的保险产品。北京、云南、江苏等地提出开发相应的险种以防范机构、从业人员及入托婴幼儿等面临的安全和意外风险，提供安全保障。
其四，支持产业发展。广西提到要促进婴幼儿用品、餐饮、配送等上下游产业的发展，为婴幼儿及机构提供安全、可靠及稳定的用品与餐食保障。
（2）加强用地保障
陕西明确提出用地供给中要严禁和杜绝涉嫌污染地块；广西对列入统筹推进重大项目的婴幼儿照护服务机构和设施建设项目，试行用地指标核销制；内蒙古允许教育、卫生、福利等用地用来发展婴幼儿照护服务。
（3）加强队伍建设
第一，鼓励有条件的高等院校及职业学校，开设专业课程，加大专业人才的培养力度。
第二，加强从业人员的职业技能培训。一是将婴幼儿照护服务从业人员作为急需、紧缺的人员纳入培训规划。二是完善岗前和定期培训制度。三是加强婴幼儿照护服务培训基地建设。四是培训内容聚焦法律法规、职业道德、安全、职业技能提升等方面。
第三，探索开展职业技能等级评价。辽宁试点开展了“学历证书+若干职业技能等级证书”的工作，同时，鼓励家政企业开展相关职业培训。
第四，健全人才评价体系和激励机制，增强从业人员的职业认同感，提升薪酬待遇水平，畅通发展及晋升的渠道。如：内蒙古提出，可以将托育机构作为儿科相关医护工作者的基层服务单位，服务时长计入基层服务时间，并作为申报专业技术高级职称时的一项评分条件。
第五，充实婴幼儿照护服务从业人员队伍。通过返聘退休人员、吸纳有育儿经验的女性、安置就业困难人员等措施，加大从业人员队伍。
（4）加强信息支撑
研发满足各地实际需求的信息管理与服务平台。在机构的登记与备案、统计监测、队伍建设、全过程监督、家庭科学育儿知识普及与指导等方面实现信息化管理。
（5）加强社会支持
河南、广西、重庆等地提出“各级、各有关部门应积极创造全社会关心支持婴幼儿照护事业发展的良好环境”。一是利用政府补贴、社会力量参与及行业引导等方式，做好公共场所的无障碍设施与母婴设施的建设和改造，营造温馨的母乳喂养环境。二是加大宣传与倡导的力度，积极传播相关政策，普及科学育儿理念及知识。
（6）加强经费保障
一是将婴幼儿照护服务工作纳入各级政府的财政预算，省级财政对各地的婴幼儿照护服务示范工作给予一定的奖补。二是积极拓展产教融合、校企合作等项目。通过购买服务、以奖代补的方式对社会力量举办的非营利、普惠性婴幼儿照护服务机构予以支持。三是做好社会资金的投入与引导，推进婴幼儿照护服务的多元化投入，对该行业的发展给予支持。
四、结论与讨论
省级层面的婴幼儿照护实施方案、通知及细则架起了宏观上的指导意见与具体实施之间的桥梁。本研究通过对27个省级政策文本的梳理及与“指导意见”的比较分析，得出如下几个结论，并进行讨论与思考。
一是省级层面政策无论是在结构还是在内容方面，均与“指导意见”有较高的相似性，突破与创新不够，缺少符合实际和可操作性的细化的措施。由于各地在经济社会发展、婴幼儿照护服务机构行业发展状况等方面的情况不一，存在差异，因此，在婴幼儿照护服务相关政策的制定与实施中，要充分考虑到顶层设计与地方创新之间的关系，制定符合区域实际，能够反映地方特色的适宜的、细化的、可操作的政策措施。
二是各地在“指导意见”三大任务的基础上，侧重于构建“管理规范”“服务供给”“监督管理”三大体系促进婴幼儿照护服务发展。关注机构的登记备案、规范化管理，探索采取多种方式加强服务供给、动态管理、质量评估，尤其突出安全监管。婴幼儿的安全和健康是家长及婴幼儿照护服务机构关注的焦点，安全尤其是婴幼儿照护服务机构关注的首要因素。要将安全体现在管理规范、服务供给、监督管理等各个体系、各个环节之中。
三是重视与支持从业人员队伍建设。多地从培养专业人才、完善婴幼儿照护相关职业体系建设、建立专家智库及研究指导基地等多个方面，促进并夯实从业人员的队伍建设。一方面加强婴幼儿发展、健康管理与婴幼儿保育等学科建设，加大对婴幼儿照护服务从业人员的培养力度；另一方面要按照国家职业技能标准和行业企业评价规范，加强对婴幼儿照护服务从业人员的岗前、岗位专业能力提升、转岗和创业培训。
四是部分省份在实施方案中存在着对婴幼儿照护服务、托育服务及婴幼儿照护服务机构、托育服务机构混同使用的情况，如：湖北、吉林、内蒙古、山东等地，在实施方案中均分别提到婴幼儿照护服务、托育服务及婴幼儿照护服务机构、托育服务机构等概念，但是，并未对这些概念进行相应的界定。概念的界定不清，在方案的实际实施中将遇到一定的问题及困扰。在这方面，可以参考借鉴天津的实施方案，该方案对婴幼儿照护、婴幼儿照护服务机构以及托育机构分别进行了界定。该方案中，从家庭和机构两个角度对婴幼儿照护进行了界定，即：家庭婴幼儿照护和由机构提供的照料看护服务。托育机构定义为经相关部门（编办、民政、市场监管）注册登记并经卫健部门备案，提供多种形式托育服务（全日、半日、计时、临时等）的机构。婴幼儿照护服务机构定义为受托为婴幼儿提供诸如照料、膳食、保育等服务的机构，涵盖托育机构、幼儿园托班等。
五是对家庭育儿的支持与指导力度不够。家庭是照护婴幼儿的主体及中心场域，在0—3岁婴幼儿照护服务发展中占有基础性、核心性的地位。然而，多数省份的实施方案中，侧重于婴幼儿照护服务的供给及促进婴幼儿照护服务机构的发展，对家庭育儿的指导及支持力度则不足，仅北京、辽宁、青海、陕西、云南、浙江等地在实施方案中提及家庭育儿知识普及率、家庭育儿指导率等发展指标，总体来看，在家庭育儿的支持措施方面还有一定的欠缺。
六是对农村地区婴幼儿照护服务的关注不足。“属地管理，分类指导”是“指导意见”的一项基本原则，实施中要考虑城乡与区域发展的不同特点，有针对性地开展婴幼儿照护服务。部分省份在实施方案、细则中未提及农村地区婴幼儿照护服务，存在着农村视角的缺失。多数省份虽然在婴幼儿照护服务设施建设以及婴幼儿早期发展指导中关注农村地区，但在具体实施及操作中则较少提及。
总体来看，省级实施方案在制定过程中，既要遵循“指导意见”的相关要求，又要结合各地的实际情况进行突破与创新，在关注重点方面既要有所侧重，又不能有相应视角的缺失。在婴幼儿照护服务体系建设中，要充分发挥家庭的主体地位，关注城乡差异、地区差异。
参考文献：（略）
来源：社会福利（理论版） 2021.10
