21世纪我国托育服务政策的能力限度与突破（上）

21世纪我国托育服务政策的能力限度与突破

    随着我国全面二孩政策的放开与落实，婴幼儿托育服务已逐渐融入国家战略层面，国务院和政府部门高度重视婴幼儿托育服务，2010 年国务院颁布的《国家中长期教育改革与规划纲要（2010-2020年）》中明确提出“重视 0-3 岁婴幼儿教育”；2012 年教育部基础教育二司发布《教育部办公厅关于开展0-3 岁婴幼儿早期教育试点工作有关事项的通知》（教基二厅函[2012]8 号）、《教育部办公厅关于开展0-3 岁婴幼儿早期教育试点的通知》（教基二厅函[2012]17 号），指出为了贯彻落实教育规划纲要精神，探索发展 0-3岁婴幼儿学前教育的模式和经验，教育部决定选择上海市、北京市等 14个地区（市）先行开展 0-3 岁婴幼儿学前教育试点；2017 年党的十九大报告提出“幼有所育、学有所教”；2019 年国务院办公厅发布《3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》指出“规范多种形式的婴幼儿照护服务”。由此可见，国家及各省市级政府已对婴幼儿托育服务体系进行初期构建，总体发展态势良好。

    目前我国婴幼儿托育服务事业主要存在政府利益与市场利益不匹配、人民需求与市场供给不充分的问题。一方面，托育服务是政府为改善我国老龄化人口结构、提高民生幸福感乃至脱贫攻坚等的“长期稳固发展型利益”，而市场机制中的托育服务局限于应对国家规划、把握风投商机及实现个体人生价值等的“短期快捷回报型利益”，因此，托育机构在现实中显现出收费高、质量低等弊端。另一方面，父母为平衡家庭与工作的关系，提高子女教育起点，对托育服务机构的数量、类型和质量提出迫切需求，但市场供给设置布局不合理、资源匮乏等因素使托育服务供需矛盾激增。本文通过审视婴幼儿托育服务制度框架内的政策限度，借鉴国际成熟经验，以期为完善与构建我国婴幼儿托育服务制度框架提供建议。

一、婴幼儿托育服务政策的能力限度

    教育政策的能力限度通常是指教育政策能力所涉及的范围和平衡教育发展所能达到的程度。婴幼儿托育服务政策的能力限度主要是指婴幼儿托育服务政策所能妥善解决实际问题和能达到的一定的程度。国家婴幼儿托育服务制度框架是指从国家层面协调与控制影响托育服务发展的相关制度框架，总体框架中各制度均存在着不同程度的能力限度，分别是政策法规的文本限度、国家责任制约的政府限度、资历制度整合制约的标准限度和利益主体的功能限度。

（一）政策本体的理想制约——文本限度

    教育政策是国家为实现教育目的、完成教育任务而协调教育的内外关系所制定和实施的一种战略性的、准则性的规定。法律法规是指我国现行的司法解释、行政法规、地方法规、部门规章及其他规范性文件以及对于法律法规的不时修改和补充。政策目的是为解决教育问题，而法律法规决定着政策执行效力，二者共同为引导和约束社会良性运行交互作用。其政策和法律法规文本制定的本质是“资源的合理分配”，在文本中必然涉及社会各系统的利益分配关系，限制着文本作用。公共选择理论认为，作为公共选择或公共决策执行的部门或个人也是按照“经济者”的角色做“资源的合理分配”，他们的目标是促使自身利益的最大化，所以，当一项政策或法律法规对社会资源进行“重新分配”时，政策法规的功能必然会受到社会各系统的限制。对于托育服务类政策法规则更受这方面的制约，因为教育资源并未完全掌握在教育系统内部，而是被其他部门所控制。

    托育服务相关政策法规的出台，其本质上是国家为了现阶段“提升生育率”的重要手段，即以落实二孩政策为目标的补充性政策。容易被人们忽视的是，由国家中央层面制定的政策法规目标、逻辑体系，并不能一蹴而就地解决所有矛盾，即需要制定过程和增补时间，还需给予地方政府发展空间，但是在这个持续完善的过程中，政策法规的文本层面就会凸显出概念提法的差异、地域差异、社会系统或部门之间利益分配关系不平衡的弊端。

（二）国家责任制约——政府限度

    政府能力是政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制定政策和社会中执行政策特别是维护公共秩序与维权的能力。美国学者 GA 阿尔蒙德等认为政策能力是指政府能否成功地适应环

境挑战的程度。具体来说，政府的干预并不是万能的，其干预过程中会有一定的局限性，直接影响政策的发挥效度。

    现阶段我国托育服务正经历着从国家管理到国家治理的范式转变，国家为保证和创造托育服务发展的良好环境，政府职能发生着变化，多方力量介入办学成为托育服务发展的新趋势和新形态，国家不再集中制约、面面俱到地管理，而是通过明确政府多部门主体进行责任分担，实现协作互利的专业化管理。然而现实中托育管理制度下的秩序并不尽如人意，托育管理制度是由政府机构执行督、反馈、调节和指导行为的过程，而这些行为得以实现，主要依据政府各部门协作。政府协作工作越统一，管理过程就越规范，政府实现决策目标的能力就越高；政府协作工作越分散，政府实现决策目标的能力就越低。从托育服务管理体系初步建立以来，我国政府各部门责任分散，运作中协作性不强，加之政府权利的影响本就呈自上而下递减的趋势，所以在管理制度中就会出现政府管理过程和政策目的相偏离的政府限度。

（三）资历制度整合制约——标准限度

    资历制度是人才评价制度，资历制度能够按照特定的规则将职业资格、学历证书、职称等制度沟通衔接。国家若要制定统一的学习成果、认证标准，实现资历整合绝非易事，尤其是托育服务人员的资历转换与认定，因为托育师资职业标准尚未确立，更未形成专业的托育资格证。

    例如，几项托育机构中的师资现状调查均显示，国内托育机构教师从业资格尚未规范统一，入职要求与学前教师相同。托育机构中教师资历普遍分为两类：一类是学前教育专业毕业的本科生或中职生，一般持有幼儿教师资格证、育婴师证、蒙台梭利教师证。另一类是英语专业、音乐专业、特护专业毕业的本科生，持有营养证、亲子教师结业证或特殊护理证等证书。可以看出，托育师资培养体系、职业标准处于空白阶段，托育服务师资群体虽然有正规办学的学历及资格证明，但缺乏具备托育专业学历和持有专业的托育资格证书的人员。从长远的发展来看，托育服务师资群体中会夹杂“非专业型师资”或“其他利益型师资”，如一些托幼一体化的幼儿园将幼儿教师临时调动至托班，为使得教师顺利上岗，购买早教机构中的保教模式，对教师进行短期培训及时补位。这将会直接导致托育工作存在安全“隐患”。

（四）利益主体的现实制约——功能限度

    托育服务质量制度由国家利益主体与社会利益主体两部分共同管理，在良性发展前提下应考虑托育服务内部的根本矛盾——利益分配关系，在政策制定和执行过程中国家利益主体和社会利益主体的利益分配并不均衡，这会影响国家利益主体和社会利益主体功能效用最大化，限制托育服务机构数量与质量的发展。

    首先从办园类型看托育服务机构的普及功能。我国现存的托育服务机构有托幼一体化机构、街道的早期教育中心、专业的托育机构、早教机构兼收的托育班、家庭式个体托管机构，前两类中的部分机构为公立机构，后三类机构为工商局注册的市场化机构。公立机构保育质量高，拥有优质且稳定的编制教师，但入托学位少，普及程度较低。市场化机构相对于公立机构来说保育质量一般，在编教师较少，但入托学位多，普及程度较高。从托育服务办学资质的认定许可制度上，国家利益主体能够享受政策中各项资源的倾斜，有效保证托育服务机构质量，但普及功能受限，而社会利益主体虽普及功能能够得以发挥，但托育服务机构质量却受限。再从办园性质看托育服务机构受众群体的接纳程度。我国各托育服务机构性质不同、地域经济情况有所限制，一线至三线城市托育机构、农村托育机构、公益化托育机构、营利化托育机构、公益化兼营利化托育机构的收费标准参差不齐，办学质量无人评估，群众接受程度不高。现实层面中呈现出国家利益主体呼吁社会利益主体将收费标准降低，而社会利益主体却存在着降低价格后无法运行的尴尬现状。一项调查显示，在一线城市商业区的托育机构成本会更高一些，按照相关条款进行装修和人员配置，装修及租金成本为 190 万元，人员成本为 255 万元，合计总成本为445 万元，年生均成本是 7 万元，每月生均成本为5800 元。而三线城市月生均成本也至少需要 3000元才能维持园所持续发展。可以看出，国家利益主体和社会利益主体的财政分配比例并不理想，导致国家利益主体资源过于紧迫，社会利益主体又难以维系运营成本的后果，二者未能发挥自身功能效用的最高程度，反而彼此制约、彼此受限。

二、国际婴幼儿托育服务政策的若干举措

    国家婴幼儿托育服务制度框架包含着四大制度框架，分别是立法制度框架、管理制度框架、资历制度框架和质量制度框架，这四大制度框架构成功能完善、有机联系的系统架构。政策是制度的输出，制度是政策的起点，而我国的政策能力限度影响着整体制度框架的完善，这其中存在文本限度遏制政策法规的作用、政府限度降低管理力度、标准限度制约从业人员资历的整合、功能限度阻碍利益主体效用发挥等问题。因此，有必要审视国际上确有成效的婴幼儿托育服务制度框架中的各类政策举措，促使我国托育服务良性发展，消除现有的政策能力限度。

（一）托育服务立法制度框架

    托育服务立法制度框架是一种能够支持和规范托育服务运行的法律法规体系。部分发达国家与发展中国家都已形成较为完备的托育服务立法体系和政策体系，这是托育服务发展的“黄金保障”。但务必明确的是，这些国家的政策法规形成体制框架是一个漫长的过程，往往通过五十年乃至上百年才得以构建完善。相较于其他国家，我国托育服务立法制度中政策法规的文本层面还存在概念提法、地域差异、社会系统或部门之间利益分配关系不平衡的劣势，因此，我国需要借鉴多国经验，不断突破文本限度。

    从概念提法上看，各类概念的提法在不同国家使用都涉及到政治、经济问题，各国教育部一般倾向于使用时早期教育（ECE），这样有利于教育部合理介入和教育投资，有些国家将其分开，早期发展（ECD）由社区完成、早期教育（ECE）由政府优先资助。虽然国际上不能统一概念，但其内涵都并未离开婴幼儿的保育、教育与发展的根本任务。从地域差异上看，在德国和英国，由地区/州承担托育服务机构供给的财政支持、标准制定、政策法规框架的构建职责；在挪威和瑞典，中央政府承担着全国托育服务供给过程中的财政支持、政策法规制定等责任，而地方政府仅需要协调政策与市场的对接工作，因此，各地方托育服务机构发展程度比较平衡，多头制定政策法规出现的责任推诿现象概率较低。从法律系统上看，一些国家已经形成相互配套、互为支撑、平衡利益关系分配的托育服务立法框架。例如美国为应对贫富差异为贫苦家庭儿童提供教育的援助，1965 年出台《经济机会法》即提前开端计划，首次在经济上对贫困家庭提供援助；1981 年《开端计划法》进一步使项目的资金配置得到了法律的保护；2007年继续修订《提前开端法案》，细化了资金分配，法案规定除决策机构之外任何人无权减少、终止或减缓该项目下各机构的资金。此外，美国还制定了《儿童保育法》、《儿童早期教育法》、《儿童保育和发展固定拨款法》等作为项目的配套法案，形成“法律法规簇”，共同支撑托育服务的发展。综合而言，国外立法制度框架特点和优势在于明确概念提法，不断细化利益分配和修订详细的法规保护措施。

（二）托育服务管理制度框架

    托育服务管理制度框架是涉及托育服务管理体制、机构管理制度、财政管理制度的系统。为明确各层级政府的托育服务责任，国外实现托育服务的整合管理，中央、地方政府间良性互动，机构管理部门分工明确且承担绝对责任，财政管理由中央和地方政府共担，这些举措都能有效降低各部门管理责任相互推诿的政府限度。

    在管理体制方面，世界各国的托育服务管理体制大体存在着两种模式，分别为中央政府集权式管理、地方政府分权管理。其一，采用至上而下的管理运作模式，作为一项福利性工作，重视监督与控制，形成相对稳定的框架体系。其二，地方政府自主权利较大，公立机构管理与运作由政府决定，但也保证机构较大自主权利，私立机构与地方政府仅有间接联系，具有较高的自由度。在机构管理制度方面，世界各地注册资质模式是将幼儿园与托育机构分为两部分，幼儿园注册时必须遵守教育部门制定的一系列条例，而托育机构注册时需遵循健康部门或福利部门制定的条例。例如澳大利亚新南威尔士教育与培训部颁布的申请和评价标准仅适用于幼儿园，而不适用托育机构。并且，各国机构管理制度中包含课程管理，托育机构课程大多采用自主选择课程教材的方式，但课程活动要受到课程大纲或课程条例的制约。在财政制度方面，各国家由于政策存在差异，一般都是由中央与地方政府共同承担，投入种类和方式均不相同，投入种类有对托育机构的财政投入和对家长的财政投入，投入方式有直接投入和间接投入。可以看出，国外托育服务管理制度框架的特点和优势在于各国依据国情形成了一定的管理模式，并能够保障本国政府的管理责任意识与执行能力。

（三）托育服务资历制度框架

    托育服务资历制度框架是确保托育服务人员知识、技能和能力相互转换和认定的资格阶梯，以国家资历框架为基础，通过建立个人账号、学分累计制度以及认证与转换制度，可以将个人账号中的学分根据一定的规则转换成不同的资格证书、文凭等学习成果，搭建继续教育终身教育的渠道。目前许多国家都已建立资历制度框架，出台各种政策措施将其不断完善。第一，一些国家或专门机构统一管理托育教师教育，根据按需培训的原则，建立一体化的培训教师教育模式，如新加坡教育部培训处制定的国家级统一课程、英国的教师工会制定教师专业发展计划作为培训参考。第二，划分资历等级并确立关键指标，与国际相对接，如英国的国家资历框架（见图 1），英国是世界上最早建立国家资历框架的国家之一，由“资格和课程委员会”负责开发资历框架，依据知识和理解、应用和行动、自治力和责任感三个维度标准将国家职业资格和学历证书相互对等，划分为九个级别，这使得职业资格制度更易于使用，也让专业人员培训学习的内容和未来竞聘岗位更具弹性。综上所述，国际上资历制度框架各资格培训和认证都由国家指定的专门机构运行，重视资历等级的互联互通。

（四）托育服务质量制度框架

    托育服务质量制度框架是保障托育服务机构质量与从业人员素养的标准体系。根据各国质量体系内容统计，托育服务的质量框架皆是相融于学前教育质量框架之内，二者属于包含关系。并且，国外托育服务中的国家利益主体和社会利益主体并非对立或断层化，而是互相补充、互相协作，这样能够极大程度地发挥二者的功能效用，保障托育服务总体质量。从质量确保体系方面看，大多数国家将家庭托儿也纳入质量确保体系中，任何形式的机构都要求注册，家长协会协助监管；同时，国家对办园许可标准的执行人还有经费保障。从机构许可认定方面看，一些国家是由专业的组织或经过认证的具有威望的非营利性中介机构组织，经过大规模和长时间讨论后，确立质量认证标准体系。如全美幼教协会制订的早期教保中心标准已在全世界范围通用。从师资准入标准方面看，许多国家的师资准入制度都是由培训为主，无论是预备进入公立机构或市场机构的教师，都需要通过成绩考察、试卷评价和面试来测试教师是否具备教育的实践能力，但原有的教师准入制度并不能符合当代市场需求，为突出教师专业素养，各国特别注重教师问题解决能力、教育实践能力和综合学科知识运用能力的培养。如丹麦的《教养员学习项目法》和《大学本科教育法》，详细规定了教师职前培训的课程计划、实习计划与考核标准等具体内容。以上三个方面都大大提升了整体托育服务市场的保教质量，均衡群众需求与机构供给的匹配。同时还可以看出，国外托育服务质量制度框架特点在于政府的政策不是直接控制性的，而是营造出一种质量文化，充分借助专业组织、研究团体，引导和发挥两大利益主体的功能效用。