日本托育情况及育儿支持制度的启示

一、考察机构的有关情况

（一）日本厚生劳动省儿童家庭局

    厚生劳动省隶属日本中央省厅的部门，2001年 1 月，中央省厅再编，把厚生省与劳动省合并为厚生劳动省。日本的医疗、劳动政策、社会保险、公积金、旧的陆军省和海军省的残留的行政都是厚生劳动省所负责。

    作为日本政府负责医疗卫生和社会保障的主要部门，厚生劳动省设有11个局7个部门，主要负责日本的国民健康、医疗保险、医疗服务提供、药品和食品安全、社会保险和社会保障、劳动就业、弱势群体社会救助等职责。在卫生健康领域，厚生劳动省管理的范围涵盖了我国的国家卫生健康委、国家食品药品监督管理局、国家医保局、民政部的医疗救助、国家市场监管总局的国境卫生检疫等职能。

（二）东京目黑区的 “大家的保育园”

    位于东京目黑区的“大家的保育园”是一个全力支持孩子们“可以做”“想要做”的保育园。主要招收 0 ～ 2 岁幼儿，保育士与幼儿的比率为 1 ︰ 2。保育园以食育为特色，主要让婴幼儿了解食物、了解生存、知道吃的乐趣、了解自己的创造力。该园重视幼儿的视觉和听觉等感觉器官的发育，注重婴幼儿与成年人的反应关系形成的情感纽带，以回应式照护为主要教育方式，当孩子哭闹时，老师会考虑原因，用降低园所的温度、喂奶、外出散步等尝试来表达，努力了解孩子的感受，注重对婴幼儿身体健康和情绪情感的照护。

（三）福岛郡山星总合医院

    福岛郡山星总合医院是公益财团法人，号称“不生病也能去的医院”，是一个“有爱的医院”。其中的儿童事业部共有四个支柱部门，分别是保育、福利、医疗支持、咨询支持。

    保育部门目前有四所幼儿园，涵盖托管和保育业务。园内设施完善，活动形式丰富，如以食育为特色开展园所间的交流、探望高龄老人、自制点心等活动。除此之外还拓展了托儿所（幼儿园）的运营和企划、儿童夏令营等业务。

    福利部门主要负责大町儿童基础事业和托儿所的食堂运营等。如提供婴幼儿临时托管、儿童支持、开放式厨房体验、医疗保健等服务。福利部门还设立儿童家庭支持中心，有专门的工作人员提供家庭科学育儿指导。

    医疗支持部门主要对产前和产后女性和小儿病房提供专职的医疗、心理和营养支持。为产妇制定科学合理的产前产后运动计划，如产前瑜伽、产后舞蹈等。有专门的理疗师负责产后护理，对产后的日常生活、浮肿的自我管理、骨盆护理、呼吸方法等进行指导。有专门的儿科门诊对学龄前的孩子开展诊疗活动；对于食物过敏的幼儿用特定分皮肤手法开展专门的皮肤护理；对发育障碍、自闭症、听觉障碍等特殊儿童提供支持。

    咨询支持部门主要就育儿相关的综合性课题进行商谈，与支持地区的志愿者联合推进活动。专门提供与从事婴幼儿照护行业的志愿者交换信息的场所，每年开办三次活动，加深联合。

二、日本保育的现状

（一）日本保育总体情况

    日本的保育共有三种形式，第一种是以教育为主的“幼儿园”，第二种是以保育为主的“保育所”，第三种是结合了教育和保育的“认定儿童园”。

    截止到 2017 年，日本共有幼儿园 10878 所（在园儿童 127 万人），保育所 28303 所（在园儿童 218 万人），认定儿童园 4544所（在园儿童 54 万人）。

（二）日本保育机构类型和区别

    1． 幼儿园。1947 年 3 月，日本政府公布了“学校教育法”，确定了幼儿园的相关要求，幼儿园属日本文部科学省管辖，是学校教育事业，招收 3  岁至小学入学前幼儿。与中国的幼儿园相同。幼儿园属于教育机构，以教育为主要功能，教师要有“幼儿园教育普通许可证”，保育时间为 4 小时，无论

是公立还是私立都由文部科学省发放一笔补助金。

    2．保育所。1947 年 12 月，日本政府公布了“儿童福祉法”，确定了保育所的相关要求，保育所属厚生劳动省管辖，为社会福祉事业，接纳 0 ～ 6 岁婴幼儿。保育所属于福利机构，以保育（照顾）为主要功能，教师要有保育士资格，由厚生劳动省补助 80% 的经费。保育时间为 8 小时，可延长保育时间至 12 小时。

    3．认定儿童园。日本政府 2006 年正式推行兼具幼儿园和保育所二者优点的托幼一体化政策，即“认定儿童园”制度。认定儿童园不是新设立的一种幼儿教育机构，它是用“认定”的方式将具备向学前儿童一体化地提供教育及保育功能和向家长综合性地提供育儿支持功能的幼儿园和保育所等认定为认定儿童园的一种制度。认定儿童园是指教育、保育一体化的设施，即融合了幼儿园和保育所两者优点的托幼设施。儿童园的认定的标准参考由 2014 年内阁府、文部科学省和厚生劳动省共同颁布根据修正后的“儿童园法”。其中“认定儿童园”包括四种类型：一是幼保联合型；二是幼儿园型；三是保育所型；四是地方裁量型。认定儿童园可接收 0 ～ 6 岁的婴幼儿，受文部科学省和厚生劳动省的共同监管，教师要有幼儿园教师或保育士资格，保育时间为 8 ～ 12 小时。

    以上三种形式的托育机构为每个年龄段的婴幼儿提供良好的托育条件，托育方式灵活，能够缓解家长的育儿压力。但也存在一定的不足，如不同类型的托育机构边界不清晰，幼儿园和保育所存在“双重管理”的问题等。

（三）日本育儿支持制度

    1．日本育儿支持制度的起源和发展。一是日本的育儿支持制度起源。日本的育儿支持制度起源于二战结束后初期，为解决由于战争带来的大量孤儿、流浪儿童以及单亲家庭儿童的抚养问题，日本于 1947 年制定了《儿童福祉法》并明确规定：为确保儿童身心健康，国家和地方公共团体有义务向儿童监护人提供必要的育儿支持服务；在儿童难以或不适合由其家庭养育的情况下，国家和地方公共团体有义务采取必要的救助措施。育儿支持制度设立的初期带有一定的福利性质。二是日本育儿支持制度的发展。近代以来，为解决生育率低和适龄待入保育所的儿童（待机儿童）的问题，日本政府制定并修改了一系列育儿支持制度。从1991 ～ 2014 年，日本的育儿支持政策经历了四个阶段，分别是初步建构阶段（1991 ～ 2001）、审视调整阶段（2001 ～ 2004）、健全完善阶段（2004 ～ 2008）和深化改革阶段（2008 ～ 2014），这期间制定并修改了《育儿休业法》《儿童福利法》等一系列的政策，对父母的育儿和休假权利以及儿童福利都作出了详细规定，让父母可以安心怀孕、生产和育儿。在一定程度上缓解了上述难题。但是，随着社会的发展，对托育的质量也提出了新的要求。2015 年 4 月起，《儿童及育儿援助新制度》（以下简称 “新制度”）颁布实施，明确了不仅要扩充数量而且要提升品质量的目标，不断充实、完善新的政策举措。

    2．政府加强财政补贴。一是提高消费税率确保政府财源供给。2014 年 4 月，日本将消费税率由5% 提高到 8%，2019 年 10 月起，消费税将再次提高至 10%。消费税增收部分的 95% 用于充实社会保障，5% 用于儿童及育儿援助经费，以进一步扩充幼儿教育、保育及育儿援助的质量与数量。二是针对托育机构政府予以财政支持。按照儿童年龄和儿童数量对保育园进行财政补贴；企业举办的托育机构如果得到相关部门的认可，可以获得“认可保育园”一样的财政补贴。三是针对家庭实施弹性的保育费用。“新制度”实施初期，根据孩子的数量进行保育费减免，对多子女家庭小学前实行第 1 个孩子全额、第 2 个半价、第 3 个及以后免费政策。2016 年起，面向低收入家庭取消“多子减免”原则关于学龄前的限制规定，完全施行第 2 个半价、第 3 个及以后免费以及部分日用品、餐饮费减免的政策。2017年起，对于免收居民税家庭，施行第 2个及以后全免费。2017 年 11 月，日本国会通过“新经济政策包”，力争3年内实现3～5岁儿童入园、入托全免费，免收居民税的贫困家庭 0 ～ 2 岁婴幼儿入托全免费。无论是对托育机构还是对家庭的财政支持，切实降低了托育机构的成本，减轻了家庭的育儿经济压力，为发展托育提供了强有力的后盾。

    3．鼓励认定儿童园的发展。“新制度”通过出台标准规范等相关政策鼓励现有幼儿园或保育所向“认定儿童园”过渡。对认定儿童园进行弹性的管理制度。成为儿童园的机构，如果认为不合适，仍然可以申请变回原来的幼儿园或保育所。这一措施使得认定儿童园发展迅速，截至 2015年 4 月 1 日，日本认定儿童园的认定件数共有 2836 件，和 2014年的1360 件相比增加了1476件，增长了近一倍。“认定儿童园”总数从实施初期 2007 年的 105 所发展到 2018 年的 6160 所，其中“新制度”实施后的 4 年间翻了 4.5 倍，年均新增 1200 所。

    4．加强人才培养，提高保育质量。一是完善保育士制度。幼儿园教师和保育士都是托育行业的重要人才。关于幼儿园教师日本早有明确规定：1947 年公布的《学校教育法》中，幼儿园教师被纳入到教师的行列，取得幼儿园教师资格证成为上岗任教的基本条件。但是，关于保育士一直没有明确的规定，直到 2001 年，日本国会通过并决定保育士职业是国家专业资格，开始全面实施保育士资格制度。之后，通过确立保育士国家考试制度，试行学历教育和资格证教育相结合的培养模式等，进一步规范保育士培养制度，从源头确保人才质量。二是提高待遇，给予支持。一方面，提高经济待遇，2013 年至 2019 年 4 月间，日本保育士、幼儿园教师待遇合计提高约 12%。另一方面对于给予充分支持，日本政府对参加保育士资格考试的人员给予学费支持，对于离职保育士再就职给予就业支持。

三、日本育儿支持制度的启示

    日本育儿支持制度通过运用市场化原则改革和发展托育服务市场，较好地实现了政府、社会力量以及家庭在婴幼儿照护服务问题上的责任分配，并充分运用政府的监督与调控职能保障了托育服务质量和公益属性。日本经验给我们以下启示：

    1. 建立育儿支持服务体系制度安排。婴幼儿照护服务是基础性、普惠性的重大民生，事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。政府应承担构建支持体系建设的主体责任，建立完善育儿支持体系的制度安排。当务之急是要把《国务院办公厅关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出的“将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划，加快完善相关政策，强化政策引导和统筹引领，充分调动社会力量积极性，大力推动婴幼儿照护服务发展，优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构”的要求落到实处。地方政府应当根据《通知》精神，明确对社会力量开展婴幼儿照护服务提供场地、减免租金等支持措施，对生育孩子夫妇的育儿假、产休假等出台具体规定。

    2．支持社会力量参与托育服务体系建设。政府运用市场原则引导托育服务市场，支持、鼓励和吸引民营企业、社会团体以及志愿者组织等多种社会力量参与托育服务。长期以来，我国婴幼儿养育问题高度依赖家庭自身责任，育儿支持体系建设与发展一直处于滞后局面，同时由于托育服务行业具有投入规模大、建设周期长等特点，完全依赖政府财政投入并不符合我国实际情况与国际发展趋势。在我国构建育儿支持体系的进程中应充分发挥政府监督调控职能，在保障托育服务公平性和公益性的基础上，通过完善政府与非政府组织的合作协调与责任分配机制，采用多种形式推进。 

    3．支持育儿服务方式多样化个性化发展。由于育儿家庭对托育服务需求呈现出多元化、个性化发展趋势，由政府规定统一内容的托育服务难以适应经济社会发展现状。因此，在支持、鼓励、吸引多种社会力量参与育儿支持体系建设的基础上，政府应积极协调引导托育机构根据市场实际需求提供托育等多种服务类型，满足婴幼儿家庭托育服务多样化、个性化需求。同时在制定完善准入标准的前提下，鼓励和支持有条件的企事业单位在工作场所为职工提供福利性托育服务。 

    4．支持加快专业人才队伍的培养。托育专业人才的严重不足是中日发展托育服务同样面临的短板。目前，我国虽有“育婴师”“育儿员”“家庭教育指导师”等职业资格考试，但资格考核标准不一，人才培养与储备基础仍然较为薄弱，特别是绝大部分高等院校侧重于培养幼儿园专业教师，关于婴幼儿托育服务专业的学历教育几乎空白。借鉴日本经验，我国尽快统一托育服务从业资格，并建立完善的托育服务专业教育体系。

     5．支持开展社会培训和岗位培训。社会培训和岗位培训是迅速提高从业人员素质的重要途径。要把婴幼儿照护服务人员作为急需紧缺人员纳入培训规划，加强相关法律法规培训和职业道德、安全教育、职业技能培训。通过互联网、手机等新技术、新手段、新方法，提高托育从业人员的能力水平，提高托育服务行业劳动生产率，缓解人才供需困难和矛盾，尽快满足当前托育服务行业的巨大需要。

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