加强婴幼儿照护服务 构建育支持体系——对《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的解读

     党的十九大报告指出：促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接。从2016年年初开始，生育政策调整到全面两孩政策，在经历了2016年短暂的生育“小高峰”后，由于生育孩子的养育成本高、照料孩子压力大等原因，群众“不敢生”的现象越发普遍，三年多来的实践表明：仅仅出台生育政策难以达到提升生育水平、缓解人口老龄化的目的，迫切需要提供“生育支持”，需要“相关经济社会政策配套衔接”。2019年5月，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称“指导意见”）出台，标志着我们向“生育支持”迈出了坚实的一步。本文向读者介绍“指导意见”的主要内容，并提出落实“指导意见”的几点建议。

一、“指导意见”的主要内容

    “指导意见”由四大部分和一个附件组成。四大部分分别涉及：总体要求、主要任务、保障措施、组织实施；附件里给出了17个部门要承担的责任。“指导意见”的主要内容包括：

（一）建立完善三个体系

     在“指导意见”中，提出了“促进婴幼儿照护服务发展”要建立完善三个体系，即：政策法规体系、准规范体系、服务供给体系。从目前情况来看，政策法规体系和标准规范体系严重缺失，服务供给体系也极不健全，存在着服务机构良莠不齐、服务水平差等问题。这三个体系中，“政策法规体系”和“标准规范体系”主要由国家和省级层面来完成，而且是卫生健康委的职责；“服务供给体系”则主要由市（县 / 区）级来落实，需要多部门协调合作，多种形式多种类型并存。“指导意见”对这三个体系的建立完善提出了明确要求：到2020 年，婴幼儿照护服务的“政策法规体系”和“标准规范体系”初步建立，建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构，服务水平有所提升，需求得到初步满足。到2025年，婴幼儿照护服务的“政策法规体系”和“标准规范体系”基本健全，覆盖城乡的服务体系基本形成，服务水平明显提升，服务需求得到进一步满足。

（二）坚持四个原则

    婴幼儿照护服务是以“政府为主”还是以“家庭为主”？政府优先支持“普惠型”还是“营利型”服务机构？如何保证照护服务的“规范”和“安全”？在“指导意见”中，提出了婴幼儿照护服务中应坚持以下四个基本原则。

    1．家庭为主，托育补充。家庭对婴幼儿照护负主体责任，政府发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导，并对确有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要服务。

    2．政策引导，普惠优先。加快完善相关政策，强化政策引导，充分调动社会力量积极性，优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构。

    3．安全健康，科学规范。确保婴幼儿的安全和健康，科学规范地促进婴幼儿在身体发育、动作、语言、认知、情感等方面的全面发展。

    4．属地管理，分类指导：从实际出发，综合考虑城乡、区域发展特点，根据经济社会发展水平、工作基础和群众需求，有针对性地开展婴幼儿照护服务。

（三）完成三大任务

    “指导意见”中提出了促进婴幼儿照护服务发展要完成的三大任务，即：一是加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导；二是加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度；三是规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。在这三大任务中，分别针对的是婴幼儿照护服务的三个不同场所：家庭、社区、服务机构。

     在“加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导”中，主要的任务包括：全面落实产假政策；鼓励用人单位采取灵活安排工作时间等积极措施；支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，并为其提供信息服务、就业指导和职业技能培训；为家长及婴幼儿照护者提供婴幼儿早期发展指导服务；做好基本公共卫生服务、妇幼保健服务工作；为婴幼儿家庭开展新生儿访视、膳食营养、生长发育、预防接种、安全防护、疾病防控等服务。

     在“加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度”中，具体任务包括：要按照标准和规范在新建居住区规划、建设与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施及配套安全设施；老城区和已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，限期通过购置、置换、租赁等方式建设；在就业人群密集的产业聚集区域和用人单位完善婴幼儿照护服务设施；在推进老旧居住小区设施改造过程中，为婴幼儿照护创造安全、适宜的环境和条件；在农村社区综合服务设施建设中，统筹考虑婴幼儿照护服务设施建设；支持和引导社会力量依托社区提供婴幼儿照护服务；加大对农村和贫困地区婴幼儿照护服务的支持。  

     在“规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构”中，提出：非营利性服务机构在县级以上机构编制部门或民政部门注册登记，营利性服务机构在市场监管部门注册登记，登记后要及时向当地卫生健康部门备案；城镇服务机构建设要充分考虑进城务工人员随迁婴幼儿的照护服务需求；支持用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务；鼓励支持有条件的幼儿园开设托班，招收2至3岁的幼儿；根据家庭实际需求，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的照护服务；落实服务机构安全管理主体责任，建立健全各类服务机构安全管理制度；加强婴幼儿照护服务机构的卫生保健工作；加强婴幼儿照护服务专业化、规范化建设，建立健全婴幼儿照护服务的标准规范体系。

二、落实“指导意见”的几点建议

     在“指导意见”的附件中，列出了 17 个部委在促进婴幼儿照护服务发展工作中的职责，如发展改革部门要“负责将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展相关规划”，教育部门“负责各类婴幼儿照护服务人才培养”，财政部门“负责利用现有资金和政策渠道，对婴幼儿照护服务行业发展予以支持”，民政部门“负责非营利性婴幼儿照护服务机构法人的注册登记”等。

     对卫生健康部门，其职责是：一是负责组织制定婴幼儿照护服务的政策规范；二是协调相关部门做好对婴幼儿照护服务机构的监督管理；三是负责婴幼儿照护卫生保健和婴幼儿早期发展的业务指导。针对卫生健康部门的这 3个职责，本文提出如下几点建议：

     1. 在制定“政策规范”时，注意前瞻性。在“指导意见”中，卫生健康委的职责之一是负责制定“政策规范”，也就是负责在“促进婴幼儿照护服务发展”中要建立完善的3个体系中的2个体系，即：政策法规体系和标准规范体系。目前，在0～3岁婴幼儿照护服务方面，即缺乏成熟的“政策法规”，也缺乏可操作性的服务“标准和规范”，因此，制定“政策规范”任务重，时间紧，要求严。建议研究发达国家和国内有关省份在婴幼儿照护政策和规范制定方面的成功经验和失败案例，尤其要研究政策实施后带来的副作用和规范实施过程中存在的不足和产生的问题，同时要抓紧对政策和规范制定后的试点工作，及时发现问题，研究完善对策，提高婴幼儿照护服务政策和规范的先进性、前瞻性，少走弯路，少犯错误，使我国的婴幼儿照护服务能够得到健康发展。

     2. 在协调做好“监督管理”时，注意严谨性。在“指导意见”中，卫生健康委承担的第二项职责是协调相关部门做好“监督管理”工作。对婴幼儿照护服务的“监督管理”涉及多个部门，如公安部门负责监督指导服务机构开展安全防范；应急管理部门负责服务场所的消防监督检查工作；市场监管部门负责对各类服务机构的饮食用药安全进行监管等。而卫生健康部门则主要负责对各类服务机构的卫生保健工作进行监管。因此，卫生健康部门既要做好“协调”工作，又要承担好自己的责任，为婴幼儿创造良好的生活环境，预防控制传染病，降低常见病的发病率，保障婴幼儿的身心健康。儿童平安健康是大事，马虎不得，在监管时一定要做到认真严谨，尽心尽责，主动担责，不能有任何差错。

     3. 在负责“业务指导”时，注意科学性。在“指导意见”中，卫生健康委承担的第三项职责是负责婴幼儿照护卫生保健和婴幼儿早期发展的“业务指导”，这项职责主要由各级妇幼保健机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构来完成，这些机构要严格按照职责加强对婴幼儿照护服务机构卫生保健工作开展业务指导、咨询服务和监督检查。“业务指导”涉及科学育儿、婴幼儿早期发展等工作，专业性强，群众要求高，应该注意“业务指导”的科学性，努力在婴幼儿照护服务水平不断提升、人民群众婴幼儿照护服务需求不断得到满足中发挥重要作用。