我国儿童早期照顾政策框架构建 ——基于资源平等理论视角

中国儿童早期照顾领域存在的不平等现象，随着“照顾赤字”现象的加重，这些社会问题逐步进入公共政策的视野，正在转化为政策议题。

一是照顾责任公私分担失衡。目前我国政府对儿童照顾责任的分担非常有限。家庭面临着儿童照顾压力大、照顾成本高的困境，这些问题已经对家庭经济功能、养老功能和生育功能的正常发挥产生了消极影响。二是照顾资源分布失衡。儿童早期照顾资源包括家庭内部资源（经济资源、文化资源、祖辈照顾资源等）和家庭外部资源（医疗服务资源、学前教育托育机构等）。这些资源在家庭之间、地区之间均存在严重的分布失衡。主要表现在照顾资源的家庭分布失衡、儿童医疗服务资源的城乡差异、儿童早期教育托育机构供给不足且空间分布失衡，这使得弱势家庭儿童在生命早期就面临生存权、健康权、发展权等方面的严重不平等。三是儿童早期照顾家庭内部分工不合理，主要涉及儿童照顾责任女性化非常突出，男性对儿童照顾的时间投入相对较少和对非自愿型祖辈照顾者的代际资源剥夺。

根据儿童早期照顾领域的不平等问题，可以提炼出三类政策议题：一是儿童照顾责任公私分担失衡导致的家庭和女性发展问题，二是儿童照顾资源分布失衡导致的儿童权利不平等，三是家庭内照顾劳动性别分工和代际分工不合理导致的性别权利不平等和代际资源剥夺。下文将针对这些政策议题进行政策分析，并提出政策方案。

解决儿童早期照顾领域存在的不平等问题，需要坚实的伦理依据。“平等”是公共政策的重要理念之一。德沃金的资源平等理论契合了这一观点，该理论把政府对公民平等的关切视为政治社会“至上的美德”。所谓平等的关切就是政府要尽其所能为成员提供某种形式的物质平等，即“资源平等”。

（一）资源平等理论的主要论点

1.理论体系的两大原则：重要平等性原则和具体责任原则

首先是重要性平等原则。是指让每个社会成员获得成功具有同等的客观重要性。其次是具体责任原则，虽然每个人的成功都是重要的，但每个人需要对自己的人生负责。这两大原则可用于调节儿童照顾相关主体的福利供给。

2.资源类型划分：人格资源与非人格资源

非人格资源指“货币、房屋、土地等可以被分配或转让的财富”。人格资源是人格品质的一部分。人格品质的第一重内涵是广义上的个人人格，如性情、信念、偏好、兴趣、抱负、人生观等；第二重内涵是决定个人起点资源的部分，包括他的生理能力、精神能力等。

3. 资源分配目标：“敏于抱负”和“钝于禀赋”

“敏于抱负”指个体有权自主选择抱负、偏好、是否承担风险以及选择何种形式的生活。“钝于禀赋”指如果个人由于无可选择的原因在生理、精神等人格资源方面处于弱势，社会应该予以调节或补偿，不能任由这些因素影响个人的最终成就和命运。根据该原则，儿童早期照顾政策的主要任务就是干预起点不平等和在此过程中由不可抗力造成的不平等。

（二）资源平等理论在儿童照顾领域的应用

资源平等理论所解释的平等事件具有历时性和动态性，无论当前社会的公正程度如何，均可按照资源平等理论提出的原则进行调适。同时，该理论关注个体整个生命周期的资源配置，用它来解释儿童早期照顾这个涉及老-中（青）-幼三代人的社会问题颇为适用。

具体地，儿童早期照顾政策应对相关主体在以下方面进行补偿。

第一，儿童早期发展主要受遗传、家庭环境的影响。根据“钝于禀赋”的原则，对儿童早期照顾进行政策干预符合伦理要求。第二，女性作为生育的一方，也是天生的运气使然，即性别无可选择。因此政府需要对女性承担的生育责任进行补偿。第三，无论是年轻母亲还是父亲，即使生育子女后，仍然有权在工作与照顾子女之间进行选择，因此政府有责任为其提供自由选择的政策环境。第四，祖辈在退休后有安享晚年或者帮忙抚养孙辈的自由，却没有被迫牺牲时间与经济资源的必然责任，故政府要对祖辈非自愿的额外付出予以补偿。逻辑推理过程见图1。

图1 从资源平等理论到儿童早期照顾政策

公共政策的核心任务就是在政策行动者中间进行权力与资源的配置。儿童早期照顾政策的行动者极为庞杂，主要包括中央及各级政府部门（教育部门、卫生和计划生育委员会、民政部门等）、学前教育托育机构、医疗机构、用人单位、儿童、儿童父母、祖辈、幼儿教师/保育员、儿科医生、非营利性组织、专家学者和媒体等。这些主体间的利益博弈关系和形式交错复杂，在政策制定过程中需要综合分析。对此，政策网络具有很强的适切性。        

罗茨及其工作伙伴把政策网络划分为政策共同体、专业网络、政府间网络、生产者网络、议题网络等五种形态。这些网络类型在网络链接强度上依次排列，其中，政策共同体是高度连结的，议题网络是最松散的，其他网络的连结强度介于二者之间。

政策网络中政策行动者的利益诉求各不相同，米切尔等研究者提出的利益相关者模型是一个非常有效的分析框架。根据政策行动者对权力、正当性、紧迫性的拥有情况，可将其划分为三大类型七个种类（见图2）。

图2 米切尔的利益相关者类型图

基于政策网络分类模型和利益相关者分类框架，结合中国政治制度和儿童早期照顾现状，得到表1所示的政策网络结构。其中，处于核心位置的政策共同体的责任就是激活其他网络形态中的休眠型主体和裁量型主体，通过激励措施使其归属于支配型而非危险型，共同推动政策目标的实现。儿童、父母、祖辈等依存型主体处于资源与权力的最末端，他们归属于松散连结的议题网络，最需要得到政策关切。

表1 儿童早期照顾政策网络结构与行动者网络位置

政策网络中的行动者各自拥有的资源和权力是不平等的，但公共政策可以对不平等进行调节。因为不同形态的网络之间存在沟通路径，每一类行动者都可以利用自身拥有的资源和权力，通过采取合作、博弈等策略，影响具有最终决策权的政策共同体，这个过程就是形成政策网络的过程。

前文已经明晰了儿童早期照顾领域存在的不平等问题、政策分析的伦理基础、政策行动者类型、政策行动者拥有的权力与资源，也阐述了政策行动者之间的互动关系。在此基础上，就可以遵循政策伦理原则，确定政策目标并合理选择政策工具与政策方案。

（一）政策目标

根据图1所示的儿童早期照顾资源分配原则，公共政策的首要目标是保障儿童与母亲的权利，以确保不同地区、不同家庭的儿童具有平等权利，确保女性和男性具有平等的发展权。辅助目标是帮助儿童父母实现家庭-工作平衡，帮助老年人实现养老-隔代照顾的平衡。此外，政策的外部性目标包括促进某些社会问题的解决，如提高育龄人口的生育意愿、改善人口结构等。

（二）政策方案论证

1.基于国际经验的政策工具评估

在儿童照顾支持方面，发达国家普遍采用三类政策工具。一是照顾服务政策，重在增加公共照顾资源供给。二是照顾时间政策，指通过产假/亲职假以及弹性工作制，支持父母应对工作-家庭冲突。三是经济支持政策，指通过发放津贴或减免税费，对家庭因照顾儿童而支付的成本进行直接或间接补偿。国际经验表明，同一政策工具在不同情形下其政策效果会大相径庭。同时，这些政策工具的目标不是独立的，他们之间既可能互补也可能冲突。因此，我国在制定政策时，需要根据现实情况，采用不同的政策工具组合，规避可能产生的消极影响。

2.基于中国问题的政策方案论证

这些政策工具对议题的适用性需要经过科学论证。威廉·邓恩把图尔敏提出的结构模型运用到了政策论证过程中。图尔敏结构模型是展现实际推理过程的强大工具，有助于分析者把政策相关的各种信息联系起来，形成可能的推理结果，从而让政策网络的分析更具包容性和开放性。图尔敏模型包括6个基本要素：主张（C）、资料（D）、理由（W）、必要条件（B）、限定（Q）和反驳（R）。

论证建立在必要条件（B）之上。资源平等理论构成了干预儿童早期照顾不平等的伦理基础，因此在所有议题的论证过程中均以儿童权利、照顾者权利、社会发展作为论证的必要条件。具体的逻辑依据主要源自联合国1989年颁布的《儿童权利公约》，它将儿童的权利由目的上的宣示变为有约束力的立法条文，不仅重申了儿童拥有得到特别照顾与协助的权利，而且明确了家庭与国家都担负着对儿童照顾的责任与义务。此外，反驳（R）要素的引入让政策方案具有开放性和包容性，可以根据社会发展和现实需要对政策方案进行修正。

本文利用图尔敏模型论证了照顾服务政策、照顾时间政策、经济支持政策在儿童照顾领域的应用，并针对前文提出的三类政策议题提出了一系列政策主张（C）。

把经过图尔敏模型论证后的政策主张汇总后，就得到了基于我国现实情况的儿童早期照顾政策框架，见表2。该框架遵循资源平等理论的政策伦理基础，对本研究第一部分提到的儿童早期照顾领域不平等问题进行了回应。首先是均衡儿童早期照顾资源的区域差异，其次是明晰国家和单位对家庭儿童早期照顾责任的分担，此外还重在促进性别平等和代际平等，帮助家庭发挥其应有的经济功能、生育功能和养老功能，最终实现个人、家庭、社会的和谐发展。政策网络分析中各主体的责权利也有所体现。

表2 我国儿童早期照顾政策框架

本文基于资源平等理论的分配正义原则，构建了一个我国儿童早期照顾政策框架，旨在推进儿童权利、性别权利、代际责任的平等化，促进个体、家庭、社会的良性发展。在该框架内，公共政策至少要发挥三类功能：一是对相关利益者的权益界定，以实现公共利益的最大化；二是对社会资源的合理分配，以实现资源利用效益的最大化；三是对社会价值的权威分配，以实现政府对公民平等关切的政治理想。