智库丨“托幼一体化”模式的上海探索与思考

　　儿童的教育过程是一个有机整体，乳婴儿教育与学前教育是连续、衔接的，对0—6岁的儿童实施一体化的保育和教育也越来越受到国际社会的关注与重视。多数OECD国家也都在积极推行“托幼一体化”模式。近年来，为破解民生领域中“幼无所托”难题，上海市先行先试，探索构建以“托幼一体化”为主的托育服务供给模式，并取得了初步成效。截至2019年9月底，全市共有取得合法资质的各级各类托育机构610家，提供托额约2.7万个。其中，“托幼一体化”机构462家，占比为75.7%，提供托额约1.6万个，占比为59.3%，在全市托育服务供给中发挥了重要作用。但这一模式能否以及如何在更大范围内推广，仍有很多问题需要研究。

　　上海市“托幼一体化”模式的形成有其特殊的历史背景与现实基础，主要依赖于学位资源充足、公办体系完备、市级财政支持三个方面的强力保障。

　　第一，资源充足：人口波动下推动闲置幼儿园学位转化为托位。上海市出生人口振幅对学前教育资源的影响非常大。20世纪80年代中后期在园幼儿数达到峰值，此后即开始出现较为快速的减少趋势，直至21世纪初才逐渐扭转。面临波动的人口形势，为了避免暂时富余的学前教育资源被转为他用，上海市鼓励公办园向下延伸举办2-3岁托班，确保学前教育资源没有因生育水平走低而减少，这也为目前能够迅速推广“托幼一体化”模式提供托育服务创造了宝贵条件。鉴于上海市户籍人口十多年处于负增长状态，常住人口虽保持增长，但近年来增速也在放缓，因此，未来的幼儿园学位矛盾可能得到缓解，甚至产生空额，“托幼一体化”发展趋势也会进一步加快。

　　第二，体系完备：公办为主的学前教育服务体系基本形成。长期以来，上海市一直重视完善学前教育公共服务体系。目前，公办为主的学前教育服务体系在上海市基本形成，部分发展指标甚至已达国际先进水平，这也为“托幼一体化”奠定了坚实基础。在此背景下，上海市通过鼓励有条件的区在新建幼儿园时落实托班的建设要求，改建、扩建幼儿园以增加托班的资源供给，鼓励民办幼儿园开设托班，以及支持公益性托儿所扩大服务的规模等措施，积极推进“托幼一体化”发展。

　　第三，财政保障：市级财政给予大力扶持，并落实人员编制。首先，幼儿园举办的托班享有与幼儿园同等的生均补助。其中，公办幼儿园每生每年3.1万元，普惠性民办园每生每年1200元。其次，设置专门管理部门，并明确具体执行机构。市教委增设托幼工作处，统筹管理全市托幼工作。2018年，在原市、区两级早教指导中心基础上加挂托育服务指导中心的牌子，共落实人员编制286名。

　　上海市在推进“托幼一体化”方面做了很多扎实深入的工作，通过幼儿园向下延伸托班，既有利于实现2—6岁托幼服务资源、场地共享、师资人员融通，也能够一次性解决入托入园问题，满足家庭对孩子升学便捷性和连续性的需求。但需要指出的是，目前的“托幼一体化”模式仍面临着服务供给不足、缺乏公平的财政扶持，以及人员、环境、内容的适宜性等不少挑战。

　　第一，托育服务供给仍然不足，且覆盖人群有限。一是2岁以下托育服务短缺。幼儿园托班仅招收2岁以上婴幼儿，面向2岁以下婴幼儿的托育服务有待延伸。二是进城务工人员随迁婴幼儿入托难。公办幼儿园托班价格低，每月270元，但招收群体主要是户籍人口和居住产权住户；民办托育机构价格较高，月均6000元，进城务工人员随迁婴幼儿往往入托无门。因此，滋生很多没有正规资质的“野战军”，月均收费3000—4000元，数量基本与正规机构持平。

　　第二，公平的扶持机制尚未建立，社会办托压力较大。上海市始终坚持以公办园为主体、公共财政投入为主的学前教育公共服务体系建设。在此背景下，财政投入具有较为明显的“唯公”倾向。如前所述，公办园托班获得的财政支持远高于普惠性民办园托班。与此同时，公办园托班的低价也会在客观上挤压了托育市场，社会力量办托压力较大。

　　第三，“托幼一体化”如何兼顾保教的衔接性与独特性问题。由于儿童年龄越小，身心发展差异越大，对于师资、环境和课程的要求也较为不同。因此，在“托幼一体化”背景下如何既能体现0—3岁和3—6岁保育和教育的衔接性与连贯性，又能遵循0—3岁婴幼儿发展的特殊性，仍然是值得探索和解决的问题。

　　毫无疑问，“托幼一体化”只是提供托育服务的诸多模式之一。上海市“托幼一体化”模式能够得以迅速推广并发挥积极作用，离不开其特殊的历史背景和现实基础。即便如此，这一模式也面临一些问题和挑战。托育服务模式的选择，必须因地制宜，切忌盲目效仿。相关建议如下。

　　第一，扩资源，推普惠。在科学评估地区学前教育资源存量的前提下，充分发挥多方优势，构建多元、普惠的托育服务供给体系。在学前资源充足的地区，鼓励有条件的幼儿园开设托班；在学前教育资源紧张的地区，开展“托幼一体化”可能进一步加剧“入园难”问题，应充分调动社会力量举办普惠性托育服务的积极性。与此同时，要加大对2岁以下托育服务资源的扩充，城镇托育机构建设也要充分考虑进城务工人员随迁婴幼儿的需求，应避免在新增托育服务资源过程中继续形成入学（托）机会不平等的局面。

　　第二，增扶持，重公平。一是加强和落实财政保障和支持。确保提供场地、政府补贴、减免租金、水电气优惠等政策措施落实到位。二是形成公平、稳定的财政投入制度安排。只要是为老百姓提供安心放心、普惠性的托育服务，无论公办还是民办，都应给予同等扶持。三是“托幼一体化”严重依赖财政支持，在经济欠发达的地区进行推广前应充分对其财政能力和补贴的可持续性进行评估。

　　第三，强监管，提质量。一是强化幼儿园办托班和新增托育机构的准入管理。各地要依据国家基本标准建立完善地方托育机构设置标准，加强对从业人员资质与配备标准、办托条件等方面的审核。二是加大对无证托育机构的规范和引导。充分利用市场上现有的托育服务资源，通过激活存量、提高质量的方式帮助一批有条件的无证机构合法化和合规化。

　　（佘宇，国务院发展研究中心；洪秀敏、朱文婷，北京师范大学；史毅，中国人口与发展研究中心）