为加强托育机构专业化、规范化建设，按照《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）的要求，国家卫生健康委员会组织制定了《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，自2019年10月8日起施行。文件的发布，意义以及亮点在哪儿？对机构资质、教师资质、安全管理等方面提出了哪些要求？对托育机构来说，又会造成哪些影响，是否面临新的挑战？
国家层面出台相关标准与规范
3岁以下婴幼儿照护服务（以下简称“婴幼儿照护服务”）是生命全周期服务管理的重要内容，事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。党和国家高度重视婴幼儿照护服务的发展。党的十九大报告提出，要在幼有所育上不断取得新进展；2017年12月召开的中央经济工作会议部署，要解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题。国务院总理李克强在2019年的《政府工作报告》中指出：“要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。”针对日益凸显的婴幼儿照护服务能力不足的问题，各地政府以及包括民办幼儿园、大型企事业单位等在内的各种社会力量陆续开设多种形式婴幼儿照护服务机构，通过加大服务供给满足社会旺盛的需求。在相关政策鼓励下，婴幼儿照护服务机构数量有望明显增加，但各种问题也随之而来。
从现状来看，由于此前缺乏全国统一的婴幼儿照护服务机构标准、规范，以及缺少对各个主体具体实践的指导，很多地方的婴幼儿照护服务机构实际游离于政府部门监管之外。婴幼儿成长快，个体差异大，基本没有自理能力，容易发生意外情况，对照护服务的要求极高，但是，不少机构为了追求自身利益最大化，往往忽略了服务对象（即婴幼儿）本身健康、安全、科学发展等方面的要求，照护服务质量堪忧。这不仅造成广大家长对机构缺乏信任，也可能带来婴幼儿照护服务资源闲置和浪费（即实际入托率低）。虽然一些地方政府制定了地方性的试行标准，但因其主管部门职能和角色的差别，在具体执行过程中会遇到诸多问题。例如有的地方标准由于缺少与其他政策的协调统一，出现政策难落地的情况。另外，国内一些社会机构也陆续发布了各类婴幼儿照护指南或标准，因其所处立场的非中立性和研究方法的局限，这类指南或标准往往缺乏科学性、权威性和客观性。
有鉴于此，亟须国家层面出台相关标准与规范，为包括社会力量在内的各方主体更好加入婴幼儿照护服务机构的建设提供开放、良好的政策环境，也为主管部门日常监管和购买服务提供参考依据。因此，国家卫生健康委员会这两个文件的出台，从某种意义上说，既是对《指导意见》所提出的“到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立”这一阶段性发展目标及相关工作任务的积极回应与有效落实，也是主管部门加强婴幼儿照护服务机构专业化、规范化建设及管理的重要抓手。
《托育机构设置标准（试行）》（以下简称《设置标准》）聚焦于建立专业化、规范化的托育机构，而《托育机构管理规范（试行）》（以下简称《管理规范》）着眼于加强托育机构管理，二者均适用于经有关部门登记、卫生健康部门备案，为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等托育服务的机构。不仅如此，两个文件还都严格遵循了《指导意见》对婴幼儿照护服务发展提出的除“家庭为主，托育补充”外的其他三大基本原则。其中，《设置标准》在总则中强调“坚持政策引导、普惠优先、安全健康、科学规范、属地管理、分类指导”；《管理规范》则将“安全健康，科学管理”进一步展开，在总则中强调“坚持儿童优先的原则，尊重婴幼儿成长特点和规律，最大限度地保护婴幼儿，确保婴幼儿的安全和健康”。可见，两个文件都是以婴幼儿照护服务的现实需求和问题为导向，通过推进服务的供给侧结构性改革，充分调动包括社会力量在内的各方积极性，提供多种形式的婴幼儿照护服务。
安全管理充分体现问题导向
当然，两个文件涉及的具体内容很多，既有不少亮点，也存在诸多不够完善之处。以下主要从机构资质、人员资质和安全管理三个方面，对相关条款要求进行解读和讨论。
首先，从机构资质要求来看，相较于之前的征求意见稿，正式印发的文件对托育机构的准入门槛再次放宽，特别是场地面积不再有硬性规定，既删除了“生活用房人均使用面积不低于3㎡”和“户外活动场地人均面积不低于2㎡”的表述，也不再对各类用房进行具体的区域（或功能区）细分。这种“放宽”是基本符合托育机构发展实际的。一方面，现有托育机构的构成复杂，主要包括幼儿园开设的婴班（或者亲子班）、医疗机构附属设立的儿童早期发展基地、人口计生部门推进的科学育儿基地，以及社会力量举办的早教机构（包括在民政部门登记的非企业法人和在工商部门登记的企业法人、个体工商户），各类机构的原有设置标准不一、且占主体的第四类机构长期以来既无准入也无监管，如果拘泥于人均面积的硬性规定，不仅大多数机构无法符合要求，也会对新机构的设立形成一定障碍；另一方面，托育机构最佳的布局点是在社区，新建居住区固然有条件可能实现按照人均面积的标准规划建设机构，但老城区和已建成居住区就很难满足这个条件，而对于那些试图在工作场所为职工提供福利性托育服务的用人单位来说就更难实现了。当然，机构资质的面积门槛“放宽”了，场地设施等方面的安全、卫生、环保要求却更细更严了。
其次，从人员资质要求来看，文件同样对托育机构从业人员学历标准有所降低，有些甚至不再进行明确规定，即删除了“保育员应当具有初中以上学历”和“保健员应当具备高中或中专以上学历”，仅保留了对托育机构负责人“应当具有大专以上学历”的要求。这一“变化”同样是基于现实的考虑。由于整个托育服务市场长期以来发展不健全，相关专业教育培训明显滞后，加之职业的社会吸引不够，从业人员不仅数量不足，而且大多素质堪忧、流动性强、责任心不高，导致“虐童”等负面事件频频出现，在一定程度上形成了市场无序与人才短缺的恶性循环。虽然《指导意见》在保障措施中提出要“加强队伍建设”，包括院校开设婴幼儿照护相关专业等，但是“远水解不了近渴”，无论是专业人才培养还是在岗人员培训，都有一个很现实的周期问题。如果不从根本上解决托育机构从业人员的薪酬保障、职业发展，是无法真正建立一支品德高尚、富有爱心、敬业奉献、素质优良的婴幼儿照护服务队伍的。当然，人员资质的学历门槛虽然降低了，但在职业资格准入及岗前和定期培训等方面，却强调了“无虐待儿童记录，无犯罪记录”和“对虐童等行为实行零容忍”以及增加了不断提高“心理健康水平”的具体要求。
最后，从安全管理要求来看，文件在这方面规定的最多也非常细，充分体现了问题导向。长期以来，由于相关主管部门管理体制不顺、机构和从业人员资质缺乏监管、专业培养培训和课程缺乏、卫生保健等制度不健全，不仅非科学的商业性宣传泛滥、服务质量良莠不齐等问题普遍存在，而且婴幼儿人身、卫生、饮食等方面的风险隐患也不容忽视。例如：有的厨房设施简陋，用来处理生、熟食的用品不加区分；有的服务机构设置在商场；有的活动场所就在小区绿地，缺少必要的防护设施。有鉴于此，《管理规范》更是单列一章“安全管理”，从主体责任、接送制度、应急预案等方面做出具体要求；在备案管理中除了要求提交评价为“合格”的《托幼机构卫生评价报告》、消防安全检查合格证明等材料外，对于提供餐饮服务的，还特别要求提交《食品经营许可证》；婴幼儿和工作人员的“健康管理”也有非常具体的要求，其中特别强调了“发现婴幼儿遭受或疑似遭受家庭暴力的，应当依法及时向公安机关报案”，这意味着对于虐童等行为的防控从机构内部进一步拓展到机构以外（家庭）。此外，《设置标准》也将安全作为重要的内容，一是在场地设施中对建设用地及周边环境、房屋装修和玩教具配备以及室外活动场地等方面都有具体的要求，二是在人员规模中特别强调保安人员“应当取得公安机关颁发的《保安员证》，并由获得公安机关《保安服务许可证》的保安公司派驻”，并增加了保育人员应当受过“心理健康知识培训”的要求。
需要指出的是，作为国家层面的标准和规范，两个文件更多体现的是国标思维、底线思维以及全国普适性。正如附则中指出的那样，“各省、自治区、直辖市卫生健康行政部门可根据本标准（规范）制订具体实施办法”，实际上也给各地结合实际情况创新发展留下了足够的空间。想必在《指导意见》以及《设置标准》和《管理规范》等文件指导下，婴幼儿的健康安全成长和全面发展将更有保障，婴幼儿照护服务体系将更加健全和完善以及多元化、多样化。
作者：佘宇（国务院发展研究中心社会发展研究部调研员、研究员）
