魏佳羽，新公民计划
自2010年以来，中国学前教育改革与发展取得了历史性成就。进入20年代，学前教育进一步发展仍然面临诸多难题，如新生人口下降、普惠、公平、质量等，都需要进一步深化改革求解。奕20论坛将以笔谈方式刊发系列专家文章，建言学前教育事业的未来发展。
一、大规模人口流动、迁移，约1.3亿儿童受人口流动影响
改革开放以来，伴随经济持续发展，中国经历了一个快速城镇化过程。1978年至2020年，城镇常住人口从1.7亿人增加到9.02亿人[1][2]，常住人口的城镇化率从17.92%提升到63.89%，年均提高1.09个百分点。
伴随城镇化进程，城镇吸纳了大量农村人口转移就业，一方面，推动了国民经济持续快速发展；另一方面，户籍制度改革脚步仍然滞后于国民经济发展和城镇化进程，大量农业转移人口难以获得常住地户籍，截至2020年末，户籍人口的城镇化率仍然只有45.4%，全国流动人口规模3.76亿人，平均每4个人中就有1个人是流动人口，在城镇地区（城区和镇区），平均每3个人中就有1个人是流动人口。
图1：1978—2020年中国常住人口城镇化率不断提升
2020年，受人口流动影响的儿童（以下简称：流动人口子女）规模约1.3亿人，超过中国儿童总数的40%。其中流动儿童规模7109万人，较2015年增长了107.5%。留守儿童规模约6000万人（其中城镇留守儿童约4000万人，农村留守儿童约2000万人）。规模已经超过了农村留守儿童，但是在国家政策层面，城镇留守儿童仍然很少被关注到。
流动儿童和留守儿童其实是同一个群体（流动人口子女）的不同状态，他们在成长的过程中会在流动、留守之间不断转换。从儿童健康成长的角度来看，父母的陪伴和支持是至关重要的，为了让这些儿童健康、幸福的成长，很重要的一点就是让他们能够与父母“在一起”生活。
“在一起”指数用来评估流动人口子女中与父母“在一起”生活（随迁）的儿童比例。2015—2020年，流动人口、流动儿童规模均大幅增长，流动人口子女“在一起”指数，从2015年的33.25%上升到2020年的约55%。
二、2020年，学前教育阶段流动人口子女，只有不到1/2与父母“在一起”
2015年，学前教育阶段（3~5岁），中国流动儿童590万人[3]，城镇留守儿童555万人，农村留守儿童792万人，学前教育阶段流动人口子女合计1937万人，占中国学前教育阶段儿童的40.08%。
2020年，学前教育阶段（3~5岁），中国流动儿童规模1147万人，比2015年增长了557万人，占学前教育阶段儿童的22.21%。农村留守儿童规模约484万人，比2015年减少了308万人，占中国学前教育阶段儿童比例从2015年的16.39%下降到9.37%；城镇留守儿童规模约810万人，比2015年增长了255万人，占中国学前教育阶段儿童的比例从2015年的11.48%增加到15.69%。
我们继续关注学前教育阶段流动人口子女，与父母“在一起”的情况，定义学前教育阶段，流动人口子女“在一起”指数（本文之后简称为“在一起”指数）。
2020年，第七次全国人口普查数据显示，流动人口、流动儿童规模较2015年均大幅增长，学前教育阶段流动人口子女“在一起”指数达到46.99%，仍然只有不到1/2可以跟父母“在一起”生活。
利用学前教育阶段流动人口子女数和流动人口总数，可以计算出每万名流动人口对应学前教育阶段流动人口子女数。因为不同地区流动人口年龄结构和生育率比较接近，可以利用这个数据，结合各地流动人口规模来估算不同地区学前教育阶段流动人口子女的规模，2020年，学前教育阶段（3~5岁）流动人口子女规模约为2441万人，每万名流动人口，学前教育阶段流动人口子女人数650人。
通过了解幼儿阶段（0~2岁）、中国流动人口子女的规模、分布情况，可以更好地预测学前教育阶段流动人口子女的教育需求。2015年，幼儿阶段，中国流动儿童463万人，城镇留守儿童744万人，农村留守儿童784万人，幼儿阶段流动人口子女合计1991万人，占中国幼儿总人口的39.96%。
2020年，幼儿阶段（0~2周岁）中国流动人口子女规模2039万人，比2015年增加了48万人，占中国幼儿阶段儿童的比例达到48.69%。2020年，幼儿阶段中国流动儿童规模808万人，比2015年增长了345万人，占中国幼儿阶段儿童的19.29%。农村留守儿童规模约377万人，比2015年减少了407万，占中国幼儿阶段儿童比例从2015年的15.74%下降到9.0%；城镇留守儿童规模854万人，比2015年增长了110万人，占中国幼儿阶段儿童的比例从2015年的14.93%增加到20.39%。
2015—2020年，幼儿阶段流动人口子女构成的变化趋势与学前教育阶段相似，农村留守儿童规模（占比）下降，城镇留守儿童规模（占比）增长。区别在于流动儿童占全国同年龄段儿童的比例，幼儿阶段要比学前教育阶段低3个百分点，城镇留守儿童占全国同年龄段儿童的比例，幼儿阶段要比学前教育阶段高4个百分点。
一方面，因为“就地城镇化”，部分流动人口的身份从“农村”人口变成了”城镇“人口，原来的农村留守儿童身份也自然转化为城镇留守儿童；另一方面，在幼儿阶段，儿童更加依赖于家庭照顾，为了降低儿童照顾和家庭生活的成本，一般是母亲跟儿童一起返回户籍所在地的镇、县城或者小城市。但是到了学前教育阶段的时候，占全国同年龄段儿童3%（140~150万）左右的城镇留守儿童将会跟随父母来到父母工作、生活的城市，成为城市流动儿童。
最后我们来关注留守儿童中最弱势的一部分群体，父母双方外出务工的农村留守儿童。2016年2月国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，将留守儿童定义为“父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人”。此后，民政部、教育部、公安部共同在全国范围内组织开展农村留守儿童摸底排查工作。
数据显示，2016年全国0~5周岁“父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力”的农村留守儿童数量为250.8万人[4]，2018年全国0~5周岁农村留守儿童数量下降到151.25万人[5]，比2016年下降了39.68%。2020年，全国0~5周岁农村留守儿童规模继续下降到140万人以下[6]。
三、流动儿童接受学前教育的现状，更多的幼儿园学位供给，更多的流动人口子女与父母“在一起”
本文主要关注流动儿童接受学前教育的情况，因为对于留守儿童来说，由于不存在人户分离的情况，在公共政策方面，留守儿童与本地儿童的入园要求是一致的，留守儿童需面对的主要问题是父母陪伴的缺失，解决的办法就是让孩子跟父母在一起。
2011年财政部、教育部印发《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，提出“鼓励城市多渠道多形式办园和妥善解决进城务工人员随迁子女入园”，要求各地要“按照以流入地政府为主、以普惠性幼儿园为主的原则，妥善解决进城务工人员随迁子女入园问题”，并提出“中央财政视地方工作情况给予奖补”。2015年财政部、教育部印发了《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》，进一步强调将支持农民工随迁子女在流入地接受学前教育作为中央财政支持学前教育发展的重要方面。从管理规范的落地、执行情况来看，各级政府的管理效能和执行力度还远远跟不上发展的需要。
近年来，流动儿童的学前教育再没有进入到中央政府的决策视野。2017年教育部等四部门发布《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，2018年中共中央、国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等重要的政策文件，都没有涉及流动儿童或随迁子女相关的内容。
在地方政策方面，2017年《浙江省发展学前教育第三轮行动计划（2017—2020年）》提出：“省市两级政府加强统筹，加大对学前教育薄弱县（市、区）、农村地区和随迁子女流入地区的支持力度”。
2018年《广东省促进学前教育普惠健康发展行动方案》提出：“逐年新建、改扩建一批公办幼儿园和普惠性民办幼儿园，满足户籍儿童、异地务工人员随迁子女等常住适龄儿童就近入读普惠性幼儿园的需求”。
2019年《福建省第三期学前教育行动计划实施意见》提出：“保障进城务工人员随迁子女入园。各地要充分考虑城镇化改革发展等因素，将进城务工人员随迁子女入园纳入学前教育发展规划，努力扩大城镇学前教育资源。按照以流入地政府为主、以普惠性幼儿园为主原则，结合实际制定以居住证为主要依据的随迁子女入园政策措施，简化招生流程，方便随迁子女入园。省级在安排经费时，对招收进城务工人员随迁子女入园人数较多、保障措施有力、工作落实较好的地区给予倾斜。”
在保障流动儿童接受学前教育方面，无论是中央还是地方政策都是原则性的，实际情况仍然主要依赖于区县的落地执行。相对于义务教育阶段而言，学前教育未被纳入基本公共服务范畴，流动学前儿童在居住地进入公办幼儿园就读仍然非常困难[7]，他们主要在不受户籍限制的民办幼儿园就读。在教育部每年发布的教育统计数据中，也并不包含流动儿童接受学前教育相关的统计数据。本文主要使用进城农民工随迁儿童学前教育数据和一些地方教育统计数据来尽可能呈现这部分的情况。
进城农民工随迁儿童接受学前教育，在普惠性幼儿园就读比例大幅低于全国平均水平
2016年开始，国家统计局在每年发布的《农民工监测调查报告》中，都有披露农民工随迁子女接受学前教育的情况，详见图7。2016—2020年，农民工随迁子女进入公办园就读的比例略高于25%[8]，近3/4的农民工随迁子女在民办幼儿园就读，在普惠性幼儿园（公办园+普惠性民办园）就读的比例在60%左右。
图2：2016—2020年农民工随迁子女接受学前教育的情况
从农民工的输入地看，在东部地区就业的农民工超过农民工总量的50%[9]，我们将农民工随迁子女接受学前教育的情况与全国平均情况和广东、福建、浙江、江苏等人口流入主要省份进行比较，农民工随迁子女学前三年毛入园率方面，高于全国平均水平3个百分点，但是如果跟东部四省进行比较的话，依然有非常大的差距，东部四省的学前三年毛入园率都超过98%，几乎已经实现了学前教育的全覆盖。农民工随迁子女在普惠性幼儿园就读比例，比全国平均水平低18.6个百分比，比广东、福建、浙江和江苏四省分别低了18.5、26.1、22.7和18.9个百分点。对于农民工随迁子女来说，在居住地进入普惠性幼儿园就读仍然比较困难。
图3：农民工随迁子女学前三年毛入园率[10]与广东、福建、浙江、江苏和全国平均情况的比较
近年来，政府不断强调要增加财政投入，建立“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系。2021年教育部等九部门发布的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》提出：“到2025年，全国学前三年毛入园率达到90%以上，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到85%以上，公办园在园幼儿占比达到50%以上”。但是目前农民工随迁子女在普惠性幼儿园就读比例仍然大幅低于全国平均水平。
不同地区，学前教育阶段，流动人口子女“在一起”指数的比较
2020年，北京市常住外来人口规模841.8万人[11]，每万名流动人口对应学前教育阶段流动人口子女规模650人，北京市学前教育阶段流动人口子女规模约为54.72万人，同期北京市学前教育阶段流动儿童15.94万人[12]。据此计算，2020年，北京市学前教育阶段，流动人口子女“在一起”指数为29.13%（15.94/54.72*100%）。
采用同样的计算方法，利用分省、市《2020年，第七次人口普查年鉴》计算出2020年，上海、广东、福建、浙江、江苏等省市学前教育阶段，流动人口子女“在一起”指数，见下图。
图4：2020年，东部省市学前教育阶段，流动人口子女“在一起”指数
其中，北京、上海两个直辖市的“在一起”指数均大幅低于全国水平，广东、浙江、江苏等人口大规模人口流入的省份，“在一起”指数要高于北京、上海，但是也显著低于全国平均水平，只有福建省“在一起”指数高于全国平均水平。
图5：2020年，东部省市，公办园儿童比例与流动人口子女“在一起”指数比较
将不同省市公办园在园儿童占全部在园儿童比例与流动人口子女“在一起”指数进行比较。会发现，学前教育阶段，“在一起”指数较低的京、沪，公办园在园儿童占全部在园儿童比例都高于全国平均水平，虽然广东省公办园在园儿童占全国在园儿童比例最低，但是其流动人口子女“在一起”指数仍然高于京沪，也高于浙江省。下面，我们来关注在不同的城市，流动儿童入读不同类型的幼儿园的条件和公办、民办幼儿园学位供给情况。
首先来看北京市大兴区一所普通普惠园的招生简章[13]，小班招生60人，中班和大班各有3个插班招生名额，招生合计66人，招生范围覆盖周围的15个社区。招生条件如下：第一批次：京籍幼儿；第二批次：非京籍幼儿，非京籍幼儿中首先是有房产的家庭，然后是能够提供租赁合同的家庭，最后是其他类型非京籍家庭，按批次招生，额满为止，如果京籍幼儿超过了招生名额数，非京籍幼儿就很难入园了。
图6：2020年，北京市大兴区红太阳幼儿园（普惠园）招生条件
再来看深圳市龙华区的情况[14]。深圳龙华区采用“先类型再积分”的幼儿园招生与录取办法，首先按照户籍类型和住房类型进行分类，然后按照计生情况、户籍（居住证）和住房（社保）时间计算积分，进行录取排序，对于没有本地户籍、租房住的流动人口家庭来说，只能期待招生名额非常充足，才可能获得入园的机会，详见下表。
无论是在北京，还是深圳，无论是否采用“积分制”，决定一个儿童能否进入心仪的公办园、普惠园或者小区配套幼儿园的录取原则，都是一套以户籍和住房类型为核心的排序规则，对于那些没有本地户籍、租房住的流动儿童来说，总是无法避免处于排序的末端。居住地城市能否提供足够多的幼儿园学位，将成为这些儿童能否接受学前教育的决定性因素。
我们选择每万名常住人口幼儿园（公办、民办）在园儿童数作为主要指标，将不同城市和全国平均的情况进行比较。2020年，全国平均每万名常住人口幼儿园在园儿童341人，其中公办幼儿园在园儿童173人，民办幼儿园在园儿童168人。
图7：2020年，东部省市，每万名常住人口在园儿童数与流动人口子女 “在一起”指数比较
将东部省市的情况纳入比较，每万名常住人口在园儿童数，北京240人，上海230人，江苏300人，浙江308人，均低于全国平均水平，这让我们更容易理解，为什么在这些省、市，流动人口子女的“在一起”指数更低。广东省每万名常住人口在园儿童数381人，高于全国平均水平，但是由于广东地区大量流动人口，需求也更多，虽然提供了更多的幼儿园学位供给，但是仍然不能满足需求，因此流动人口子女的“在一起”指数仍然低于全国平均水平。而福建每万名常住人口在园儿童数达到409人，其公办园、民办园学位供给均高于全国平均水平，更好的满足了流动人口子女入园的需求，因此其流动人口子女“在一起”指数也更高。
据此我们可以理解，在京沪地区，对于一个流动儿童来说，如果不能居住地进入公办幼儿园，可选的民办幼儿园也很少，很多学前教育阶段的流动人口子女，就只能被留在老家。在广东或者福建，尽管流动人口子女进入公办幼儿园就读也并不容易，但是依然有非常多的民办幼儿园可选，父母也有着更多的选择机会，也有利于提高流动人口子女的“在一起”指数。如果不能提高幼儿园学位供给的总量，过度强调公办园在园儿童占全部在园儿童比例，反而有可能抑制民办幼儿园学位供给的提供，最终导致更多的流动儿童入园难。很多流动儿童甚至因为没有适合就读的幼儿园，只能被迫跟父母分离，成为留守儿童。
四、人口负增长时代，如何让更多的流动人口子女与父母“在一起”
2020年，中国流动人口子女规模约1.39亿人，学前教育阶段（3~5岁）流动人口子女规模2441万人，占中国学前教育阶段儿童的47.27%，其中流动儿童1147万人，城镇留守儿童810万人，农村留守儿童484万人。2020年，学前教育阶段，流动人口子女“在一起”指数为46.99%，只有不到一半的流动学前儿童可以跟父母“在一起”生活。从不同地区、城市的情况来看，影响学前教育阶段流动人口子女“在一起”指数的决定性因素是居住地幼儿园学位供给的数量，学位供给越多，“在一起”指数就越高，无论这些学位供给来自于公办幼儿园还是民办幼儿园。
2020年，中国城市在园幼儿总数1997万人[15]，比2015年增长了507.1万人，占中国在园儿童总数的41.45%。学前教育阶段，流动人口子女“在一起”指数每增加1个百分点，需要在人口流入地城市支持学前教育阶段儿童总数0.4%（参考2020年静态数据估算为20.4万人）顺利入园。如果以全国学前教育阶段流动人口子女“在一起”指数达到60%为目标，需要支持学前教育阶段儿童总数5.2%的儿童，在人口流入地城市入园；如果以全国学前教育阶段流动人口子女“在一起”指数达到80%为目标，需要支持学前教育阶段儿童总数13.2%的儿童，在人口流入地城市入园。
2022年，全国出生人口956万人，全国总人口比上年减少85万人，中国人口开始进入负增长时代。很多地区幼儿园“一孩难求”，甚至开始出现“关停潮”，我们需要更加理性地，从宏观和微观两个尺度来进行观察。
一方面，入园儿童总量减少，在人口流入地区，伴随着新生儿数量的迅速下降，全国范围内很多幼儿园会面临关停；另一方面，流动人口聚居地区，户籍儿童规模入园人数快速下降，流动儿童入园人数也在下降，越来越多的幼儿园感受到招生的压力，但是如果考虑到有很多流动人口家庭的幼儿仍然在“老家”留守，如果可以降低入园的要求和其他配套支持（主要是离园之后的家庭照顾），这些地区实际入园需求并不低，适合流动人口子女入园的幼儿园学位供给可能仍然相对不足，需要更加有效的改善，从而促进更多的流动人口与父母“在一起”。
参考文献：
[1]中共中央、国务院.国家新型城镇化规划（2014－2020年）[EB/OL].（2014-03-16）.
http：//www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm.
[2] 国家统计局.《2020年第七次全国人口普查主要数据》[M].中国统计出版社有限公司，2021（7）
[3] 国家统计局、联合国儿童基金会、联合国人口基金.2015年中国儿童人口状况：事实与数据[R].2017-09.
[4] 全国范围内摸底排查 农村留守儿童902万人民日报[EB/OL].（2016-11-10）.
http：//www.gov.cn/xinwen/2016-11/10/content_5130733.htm.
[5] 民政部.图表：2018年农村留守儿童数据[EB/OL].(2018-09-01).
http：//www.m?ca.gov.cn/article/gk/tjtb/201809/20180900010882.shtml.
[6] 更好夯实民生保障基础——五大关键词解读民政事业改革发展“成绩单”[EB/OL]. （2021-02-24）
http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/24/content_5588542.htm
[7]路建非，刘胡权.中国都市外来务工人员子女学前教育现状及建议[M]//杨东平，魏佳羽，秦红宇.中国流动儿童教育发展报告（2016）.北京：社会科学文献出版社，2017（01）.
[8][9]国家统计局.（2016—2020年）农民工监测调查报告[EB/OL].
http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html.
[10]毛入园率是指某一级教育不分年龄的在校儿童总数占该级教育国家规定年龄组人口数的百分比。由于包含非正规年龄组（低龄或超龄）儿童，毛入园率可能会超过100%。
[13] 大兴区红太阳幼儿园（普惠园）招生简章[EB/OL].（2020-06-16）.
http：//www.ysxiao.cn/c/202007/37848.html.
[14] 深圳市龙华区教育局.龙华区2020-2021学年幼儿园招生6月13日开始[EB/OL].（2020-06-05）.
http：//www.szlhq.gov.cn/bmxxgk/jyj/dtxx_124232/tzgg_124234/content/post_7756806.html.
[15] 教育部发展规划司编.全国教育事业发展简明统计分析（2015—2020年）.
原文载于《当代学前教育：多元而具创造力的教育生态》一书。本文略有修改。
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