试论我国3岁以下婴幼儿照护
服务体系的构建（节选）
?家庭养育能力趋弱
随着家庭规模小型化、居住方式分离化的转变，父母依法承担的抚育义务大都被转移给婴幼儿祖辈，显出祖辈照料“心有余而力不足”“养有余而教不足”等问题。现代女性职业发展意愿强烈，子女养育与职场发展“双肩挑”让女性压力倍增，也对生育后重返职场带来困扰。
?托育服务矛盾突出
服务供需不匹配
与旺盛的托育需求相比，托育服务供不应求的状况十分严峻，“入托无门”成为很多家长的心病，稀缺的托育资源直接导致托育服务价格走高。在 10 城市调研“未入托的主要原因”中，“附近没有接收 3 岁以下孩子的托育机构”占 30． 1%，“费用太高”占 21． 6%。“太少”和“太贵”成为托育服务市场缺口的基本概括。
布局结构不平衡
农村托育机构几乎空白，即使有的地方提供一些托育服务，也仅限农忙时节，不同于城市托育机构制度性的全年开放。依托机关、企事业单位兴办的托育机构匮乏，民办幼儿园开设托班招收的婴幼儿比例达 78%，且多是按照3至6岁儿童所在幼儿班的模式运作。公办“缺位”、民办“缺路”的情况比较突出。
服务模式不精准
托育服务以全日制托管为主，缺少定期托育、临时托管等形式，与不同年龄婴幼儿的家庭需求存在错位。除全日制托管外，不少婴幼儿家庭尤其是 2 岁以下婴幼儿的家长还期待定期托育和临时托管服务。仅以宁波市的临时托管为例，市场供应、家长需求所占比例分别为 7.5% 、17.3%，供需对接不畅显而易见。
行业发展不规范
托育机构自我管理不够精细，行政监管相对粗放，无序经营状况比较明显，缺乏符合婴幼儿身心特点的全面发展教育。大多数保育员为幼师专业毕业生或有幼儿园工作经历者，极少数为非学前专业且无相关资质的人员。夸大宣传现象比较普遍，公众对托育机构的信任度不高。
?完善家庭照护制度
明确家庭对婴幼儿照护的主体责任，综合考虑基本国情、历史文化和家庭代际传承，加强对祖辈照料的制度性保障。一是去“义务化”。肯定祖辈照料在填补社会服务不足、缓解女性“工育矛盾”等方面的重要性，为将其纳入照护服务体系打下理念基础。二是去“无偿化”。结合各地人口年龄结构、托育机构补贴水平等因素，明确补贴标准和条件，提供现金、养老金等形式的补贴。三是去“经验化”。实施有针对性的祖辈照料培训项目，鼓励同辈群体互学养育技能，促进祖辈照料除弊留益。四是去“疲惫化”。设立社区“保育妈妈”，在社区活动室或入户提供临时性照护帮助，缓解祖辈照料者的压力。
顺应全职妈妈照料婴幼儿的新情况、新要求，完善失业保险制度，发放全职妈妈育儿津贴，鼓励有条件的地区提高生育福利。推动家庭、社区和学校教育协作，通过在线指导、育儿讲座、家长课堂等形式，为全职妈妈提供科学育儿新理念、新知识。
?构建托育服务体系
将托育机构建设纳入经济社会发展总体规划，建立托育服务部门联席会议制度，借鉴部分省市前期探索的典型经验( 见表 2) ，因地制宜加快推进，精准施策巩固提升，为全国婴幼儿照护服务体系的构建打开局面。
政策法规体系
加强托育机构政策扶持。完善中央预算内投资政策，重点支持连锁化、普惠性社区托育机构建设。实施金融支持和税费优惠政策，将托育项目纳入政府出资或参股的融资担保机构支持范围，探索为托育融资提供免抵押、低息或贴息贷款; 将托育机构房屋租金列入政府指导价，用水、用电、用气、用热按照居民生活类价格执行，物业管理等费用参照公办幼儿园政策执行。
明确托育服务收费政策，综合考虑服务成本、合理利润等因素，通过政府指导、市场调节形成托育服务价格标准，每年依规开展财务审计。开展托育服务立法试点。支持以地方性法规形式出台《托育服务暂行条例》，明确政府、社会、托育机构和家庭等主体的职能定位，运用法治促进托育服务品质提升。设定更加合理的产假制度，允许女性生育后将既定产假分散使用。总结上海市、四川省关于陪产假立法实践，推动夫妻“共同育儿假”法定化。建立托育服务商业保险，鼓励保险公司开发托育机构综合保险，推进保险市场对外开放。对婴幼儿在托育机构遭受人身损害的，归责原则实行过错推定责任。
标准规范体系
明确准入退出标准。贯彻《托育机构设置标准( 试行) 》，制定具体实施办法，细化行业准入条件。设立和实施场地安全性评估指标，确保托育机构选址远离污染源，建筑具备防火抗震性能，房屋装修、设施设备等符合国家环保标准。探索建立家庭式婴幼儿看护点的准入和退出标准。制定《托育机构登记和备案办法( 试行) 》实施细则，明确现场验收、提速办理等标准，优化操作流程，加强部门衔接，高效开展托育机构注册、变更登记。
确定机构管理规范。制定《托育机构管理规范( 试行) 》实施办法，细化收托保育、健康安全等管理内容。制订实施托育服务协议样本，明确托育机构和婴幼儿家庭的权利义务。督导托育机构建立信息管理制度，及时采集和更新收托的婴幼儿信息，定期公示收费项目和标准、保育照护等情况。建立照护服务日常记录制度，合理安排婴幼儿生活，注重面对面交流互动，促进婴幼儿的启蒙性、协调性与社会性全面发展。
严格人员职业标准。鼓励普通高校、高职院校开设婴幼儿照护专业，建立教学质量评估体系。严把职业资格准入关口，明确从业人员应当取得保育员或育婴员等资格证书。开展“学历证书 + 职业技能等级证书”制度试点，建立复合型技能人才培养及评价标准。开辟职称评审、晋级晋升通道，采用分级分类方法，确定相应的职业津贴标准。建立从业人员数据库，实施资质认证与审核，加强职前犯罪和虐童背景调查，保证从业人员品行兼优。探索建立“邻里托育”保育员等资格审查标准。
编制保育教育指南。提炼南京市、四川省发布的托育机构指南经验，坚持保育为主、保教结合，制定育儿指导及早教指南，明确托育机构在编班类型、课程设置、环境创设、寓教于保等方面的统一规范，根据婴幼儿年龄增长，适度调整保教比重。出台托育机构保教工作流程，提供与婴幼儿年龄相匹配、差别化的生活料理、身体发育、心理引导、习惯养成等服务，创新服务模式与实现路径，促进托育服务提质增效。
服务供给体系
加强托育机构建设。实施《托儿所、幼儿园建筑设计规范》( 2019 年修订版) ，突出行业引领，建设具有带动效应的示范性托育机构。探索政府和社会资本合作模式，采取公办民营、民办公助等方式，在就业人群密集区域建设托育机构。支持用人单位以单独或联合举办的形式，在工作场所为职工提供福利性托育服务。允许有育儿经验和相关资质的人员开办家庭式看护点。城镇托育机构建设要充分考虑进城务工人员随迁婴幼儿的照护服务需求，农村社区综合服务设施建设要统筹兼顾婴幼儿照护服务设施项目。
优化托育服务格局。坚持网格化布点、合理化建设，为婴幼儿照护创造适宜条件。在新建居住区，要规划建设与常住人口相适应的托育机构，与住宅同步验收和交付使用; 在老城区和已建成居住区，可限期通过购置、置换、租赁等方式建设托育设施。发挥城乡社区公共服务设施的婴幼儿照护服务功能，加强与社区卫生、文体设施的功能衔接。拓展妇幼保健服务体系，在人口集中的社区、村镇建立妇幼保健站，指导提供婴幼儿照护服务。
完善托育服务模式。围绕婴幼儿家庭实际需求，开展全日制、半日制、计时制、定期制等托育服务。引导城乡社区设立日间托育点、照料服务中心，构建 15 分钟社区照护服务模式，为婴幼儿家庭提供助餐、助浴、助洁、助医等支持。推动“邻里托育”“互助帮托”等灵活性、便利性服务，满足婴幼儿家庭临时托育、应急托育需求。借鉴南京市、上海市相关规定与实践，对有特殊需要的婴幼儿实施恰当的特殊照护。
促进托育规范发展。支持托育机构面向社区、服务社区，协助妇幼保健机构，充实基本公共卫生服务内容，完善新生儿访视、膳食营养、生长发育和预防接种等服务，培养婴幼儿的探索认知、语言动作、情感交流和表达表现等能力。发挥疾病防控机构作用，督导托育机构做好婴幼儿健康管理，落实每日晨午检、健康观察、环境消毒和患儿隔离等措施，引导家长及婴幼儿养成良好的卫生习惯，预防和控制传染病。
运营保障体系
扩大资金筹措来源。通过政府投入、社会投资、家庭出资等方式，为托育服务发展提供资金保障。制定与托育服务体系相匹配的财政支持计划，设立专项资金，每年从财政预算中定向划拨。通过政府购买服务或提供专项补贴，鼓励有条件的幼儿园延伸开展婴幼儿照护服务。向婴幼儿家庭发放不同面额的服务补贴券，结合服务数量、质量及家长满意度，定期向托育机构核发相应的政府补助资金，或采取以奖代补的方式进行货币补偿。
完善用地保障政策。统筹考虑托育机构建设布局，将其纳入土地利用总体规划和年度用地计划，并优先予以保障。农用地转用指标、新增用地指标适当向托育机构建用地倾斜。鼓励利用低效土地或闲置土地建设托育机构及设施。对符合《划拨用地目录》的非营利性托育机构用地，可采用划拨方式予以保障; 对不符合该目录的托育机构用地，有偿使用地价可参照教育、医疗卫生用地评估价确定。
加强信息支撑建设。运用互联网、人工智能等技术，建立“互联网 + 托育”信息管理系统，推进线上线下相结合，实现托育服务资源优化配置。构建托育服务管理大数据中心，实施数据归集、信息发掘及关联分析制度，提高数据“保鲜度”，促进管理智慧化。研发和应用托育服务 APP，督导托育机构建立健康档案、健全接送制度等，为家长及婴幼儿提供优质的服务体验。
明确社会支持途径。完善公共场所建设无障碍设施和母婴设施政策，将其纳入经济社会发展目标责任制，推动在交通场站、商业综合体、医疗机构等公共场所配建或改造无障碍设施和独立母婴室、哺乳室。建立安全评估、风险监测和预警管理机制，对企业利用新技术、新工艺、新材料开发与婴幼儿照护相关的产品，必须经过周密论证、全面评估和风险防控。
监督管理体系
提升行业管理水平。指导托育机构完善日常运营管理制度，加强从业人员职业道德和技能培训，推动婴幼儿照护服务精细化。建立突发事件应急预案及风险防范机制，开展应急设施储备及定期检测维护，实施常态化安全隐患排查。支持托育机构加强内涵建设，增强自我管理、自我提升能力，塑造服务品牌。成立托育服务行业协会，坚持托育机构自查与行业协会检查相结合，发挥自律功能，推动行业持续发展。
完善日常监督制度。按照属地管理和分工负责原则，卫生健康、发展改革、教育等部门要按照各自职责，加强对托育机构的指导和监管。建立纵横联动的综合监管机制和协同有序的快速反应机制，掌握高水平监督技能，加强全过程巡查管理。坚持“双随机、一公开”，强化食品安全、传染病防控等监督，做好卫生保健，确保婴幼儿安全和健康。加强对营利性托育机构收费价格的监管，遏制过度逐利行为。
增强质量督导成效。推广南京市托育机构星级评估试点经验，建立服务质量评估制度，制定统一的考评标准，推动托育机构优化管理模式、提升服务质量。引入第三方测评机构，建立定期督导机制，形成科学的测评依据，对托育机构开展动态化星级评定。将托育机构及从业人员纳入全国信用信息共享平台，对虐童等行为实行“黑名单”和终身禁入制度。
建立家托互动机制。指导托育机构成立家长委员会，共同制定和落实家托互动制度，经常性听取对重要事项的意见。建立家长来访咨询和照护服务回访机制，实行“家长开放日”和预约入托体验，搭建家托“零距离”互动平台。督促托育机构完善监控系统，实现视频监控全覆盖，保证家长能随时入网察看婴幼儿状况，了解托育机构服务管理情况。
总之，构建婴幼儿照护服务体系是落实全面两孩政策的重要举措。要坚持家庭为主、托育补充、普惠优先、分类指导的原则，加强统筹谋划，做大供给总量，将婴幼儿照护服务体系作为社会服务业的优先领域加快建设; 发挥示范作用，创新管理方式，打造符合我国实际的家庭照护、托育服务制度运营体系; 补齐托育短板，激发服务红利，推动多层次、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务高质量发展，保障“幼有所育”服务目标的实现。
来源：中国卫生事业管理2020年11月 第37卷 第 11 期
文章转载自微信公众号：国家婴幼儿托育服务
