世
界
读
书
日
为贯彻落实党的十九大报告提出的“幼有所育”的要求，将婴幼儿照护服务纳入基本公共服务体系，补齐托幼服务的“短板”，促进婴幼儿照护服务发展，满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求，保障“全面两孩”政策顺利实施，国务院办公厅于2019 年5 月9 日出台了《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15 号，以下简称《指导意见》）。按照《指导意见》明确的部门职责分工，国家卫生健康委于2019 年7 月8 日发布了《托育机构管理规范（试行）》（以下简称《管理规范》）和《托育机构设置标准（试行）》（以下简称《设置标准》）两个征求意见稿，向社会各界公开征求意见。《指导意见》及《管理规范》《设置标准》的出台，使我国婴幼儿照护服务工作健康发展有了依据和遵循，托育服务制度建设向前推进了一大步，这对于构建生育友好型社会、促进按政策生育必将起到重要的助推作用。
一、为何发展婴幼儿照护服务
2013 年党的十八届三中全会作出决定，启动新一轮生育政策调整，并且于2014 年开始实施“单独二孩”政策；2015 年党的十八届五中全会决定实施“全面两孩”政策，于2016 年正式启动，至此，我国结束了长达30 多年的“提倡一孩”政策，进入了实施推进人口长期均衡发展生育政策的新时代。然而，生育政策作出重大调整后，并没有出现原来预期的出生高峰或生育高峰，除2016 年和2014 年比上年分别增加2.87% 和7.92% 之外，其余3 个年份均比上年有所减少，而且减少幅度之大更是出乎预料，2018 年出生人数比上年减少11.61%。
为何在实行“提倡一孩”政策最严厉的时期，很多家庭甘愿接受处罚，甚至冒着健康风险也要超生，而实施“全面两孩”政策后，国家允许并且鼓励生育二孩了，生育数量不仅没有出现“井喷”式增长或生育高峰，反而出现了如此明显的减少态势呢？究其原因，既有人口学自身规律的作用，也有生育意愿下降的影响。人口学自身因素主要是年龄结构变化导致的生育高峰期（20 ～ 35 岁）女性人口数量减少，根据2010 年第六次全国人口普查数据，如果以2014 ～ 2018 年的中间年份2016年与2010 年相比较，即使考虑到生存概率对生育高峰期女性人口数量的推算，减少幅度也不到2%，而从上图中数据可以看到，3 个出生数量减少年份的减少数量均在2% 以上。可见，仅仅从人口学自身因素不足以解释生育数量减少的问题，必须承认生育意愿下降的影响。
近期进行的多项生育意愿调查均表明，二孩生育意愿低迷问题十分突出。2016 年4 月全国妇联与北京师范大学联合开展的调查研究报告显示：现有一孩家庭中，超过半数（53.3%）的没有生育二孩的打算。章露露和夏书明对河南南阳部分农村地区进行的生育意愿状况调查表明：在接受调查的女青年中，明确表示“不要孩子”的占4.3%，打算生育2 个的占63.3%，想要3 个及以上孩子的占17.2%。明星和帅莹子对武汉市武昌区进行的生育意愿调查表明：35.8% 的受访者表示愿意生育二孩，64.2% 的受访者表示不愿意生育二孩。杨菊花利用2016 年全国流动人口动态监测调查数据，对已育一孩流动人口的二孩生育意愿进行的分析研究表明，在15 ～ 49 岁的受访者中，仅有22.56% 的打算生育二孩，46.05% 的不打算生育二孩，31.39% 的表示“没想好”。笔者于2016 年7 ～ 8 月组织的全国7 个省份的生育状况和生育意愿调查结果表明，被调查对象的平均理想子女数为1.77 个，其中意愿子女数为1 个的占24.75%，2 个的占72.73%，3 个及以上的占2.08%，不想生育的占0.44%；在已经生育一孩的育龄妇女中，希望生育二孩的占38.44%，不想生育二孩的占42.98%，还没想好是否生育二孩的占18.58%。
学者们对生育意愿低迷和二孩生育意愿不强的原因的研究发现，经济压力过大是多数育龄夫妇不愿生育二孩第一位的原因，缺乏家庭照护资源是第二位的原因，影响妇女就业和职业发展是第三位的原因……。限于本文主题，下面仅对幼儿照护问题这一影响二孩生育的原因做出深入分析。
《中国家庭发展报告2016》显示：我国城乡户内人口数已不足3人，近九成的家庭有不同程度的照料需求，在0 ～ 5 岁儿童中，47.3%的主要由母亲照料，祖父母辈分担照料责任的隔代抚育占31.7%；3 岁以下儿童上托儿所的比例极低，2 岁儿童仅有14.4% 的进入了托幼机构。2017 年全国生育状况抽样调查数据显示，0 ～ 2 岁婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.8%。根据上海市妇联2017 年初的调查，88% 的上海户籍家庭需要托育服务，超过10 万的2 岁儿童需要托育服务，而实际进入幼儿园的仅1.4 万名；如果再考虑2 岁以下的幼儿入托需求，供求差距就更大了，因为接受2 岁以下幼儿的托儿所少得可怜。笔者于2016 年组织的调查也表明，符合二孩生育政策但不愿意生育二孩的育龄夫妇中，超过70% 的是因为缺乏家庭照护资源，但又没有可送的托儿所。
由以上分析可见，部分符合政策的家庭之所以不愿意生育二孩，实际上也没有生育二孩，其中一个很重要的原因就在于，家庭缺乏照护资源，社会照护支持不足。因此，笔者认为发展婴幼儿照护服务，至少应当做好1 岁以上幼儿入托工作（20 世纪80 年代以前，不少缺乏照料资源的城市家庭甚至把6 个月的孩子送到托儿所），这样，就可以在很大程度上解决多数家庭幼儿缺人照料的问题，消除他们在孩子照料方面的忧虑，进而提升二孩生育意愿，减少二孩生育阻力，增进二孩生育信心，促进二孩生育行为。从国家和社会层面讲，这一举措既是促进“全面两孩”政策真正落地的保障措施，也是增进人民福利、提升人民幸福感和获得感的具体行动。
二、如何完善婴幼儿照护服务支持体系
婴幼儿照护方式是随着生产力发展水平和社会文明程度的提高而不断变化的。在生产力发展水平低下的传统社会，家庭是人们生活的主要场所，也是生产经营活动的唯一组织者，生产、消费、教育等主要活动离不开家庭，家庭自然也就成了生育和抚育的责任主体。在以家庭为单位的自给自足小农经济体制下，家庭对发展生产的冲动形成了对生育的强大需求，三代同居的大家庭和不加限制的生育则使得家庭可以形成以老育小（隔代照料）和以大带小（同代照料）的婴幼儿照护模式。当然，粗放型的养育方式和对子女素质的低要求，是仅仅依靠家庭照护资源就足以应对生育抚育孩子的重要基础。
新中国成立后，我国曾经历了一个较长时期的自由生育阶段，也创下了家庭生育子女数的新高，但婴幼儿照护并没有成为影响人们生育行为的因素，更没有因为担心缺乏婴幼儿照护资源而影响到实际的生育行为。究其原因，一方面在于当时仍然沿袭了传统社会粗放型的婴幼儿照护模式；另一方面则是产生了以社会为补充的婴幼儿照护方式，尤其在城市，单位、街道举办的托儿所成为家庭可以放心利用的重要照护资源。当时的托儿所可以接收6 个月以上的婴幼儿，3 岁可以进入幼儿园，这种（托儿）所（幼儿）园承接的托育模式，大大方便了婴幼儿照护，较好地解决了在职女性就业和生育之间的矛盾，在某种程度上甚至成为提高妇女地位的重要保障措施。
改革开放后，尤其是进入市场经济阶段后，单位举办的托儿所和幼儿园被作为单位办社会基本上被取消，多数单位也基于效率的考虑而把单位办的托儿所和幼儿园当做“包袱”甩了出去，社会性的托儿所则因为风险过大而大大减少，托儿所基本上成为一个“空白”。但在当时的计划生育政策限制下，家庭生育子女数减少了，多数家庭只有一个孩子，照护负担大大减轻。尽管生育一个孩子也会给一些家庭带来照护和抚育上的困难，但生育的天性和有孩子才是一个完整的家的观念，使得人们很少考虑是否生育这样的问题，生育一个孩子成为多数夫妇结婚后自然而然的一个结果，也被人们当做爱情的结晶。
实施“全面两孩”政策后，国家开始提倡和鼓励生育二孩，但很多育龄夫妇却选择只生育一个孩子，而不愿意生育二孩。对此，有人认为是一些育龄夫妇对国家的“全面两孩”政策“不买账”（即“不愿生”）。事实上，从家庭的角度而言，之所以出现这种情况，是一些家庭因为“买不起账”（即“生不起”“养不起”）才不愿意生育二孩。基于此，为了实现鼓励按政策生育的目标，就需要在鼓励和支持上多用力，在规划和措施上具体化，在扶助和服务上求精准，在内容和平台上体系化。概括而言，应当着重做好以下几个方面的工作，努力构建国家、社区、家庭“三位一体”的婴幼儿照护服务支持体系。
发展托幼事业，增设托幼机构。生育既是家事，也是国事。为了解决好家庭生育和抚育与女性就业和职业发展之间的矛盾，减轻家庭的生育抚育负担，国家有责任承担起建设生育友好型社会的责任，大力发展托幼事业，通过直接投资建设、支持单位建设、鼓励社会力量建设等方式，利用多种途径，鼓励社会资本注入，增设托幼机构，提升接纳幼儿入托的能力，使之逐渐成为婴幼儿照护服务体系的重要支撑力量。
依靠社区资源，加强社区服务。社区是人们朝夕相处的社会单元，能够提供人们相互联系、相互支持的资源。社区可以利用自身的优越条件，建设全日制社区托儿所或设置临时性托管站，为生育家庭提供托幼服务或临时看护服务。当然，社区的属性决定了资源的有限性，国家应当在政策上给予支持，在资金、设备、人才等方面给予帮助，使得社区有能力承担托幼服务的部分职能，成为婴幼儿照护服务体系的重要网结。
增强家庭能力，支持家庭养育。习近平总书记在会见第一届全国文明家庭代表时的讲话指出：“无论时代如何变化，无论经济社会如何发展，对一个社会来说，家庭的生活依托都不可替代，家庭的社会功能都不可替代，家庭的文明作用都不可替代。无论过去、现在还是将来，绝大多数人都生活在家庭之中。”由此可以认为：无论社会发展到何种程度，家庭都是生育的基本单位和婴幼儿抚育的主体。在家庭规模小型化、家庭结构简单化的现实情况下，为帮助家庭解决照护资源不足的问题，提升育龄夫妇的生育意愿，就需要从外部给予必要的支持和推力，例如：在国家层面，制定实施生育津贴或生育补助制度，帮助家庭解决生育抚育中的部分困难；改革个人所得税制度，减轻二孩生育家庭的税务负担；改革住房制度，向二孩家庭和主干家庭提供购房补贴；保障生育女性的就业权利，鼓励单位实行针对生育女性的弹性工作制度，等等。
三、怎样保障婴幼儿照护服务的健康发展
儿童是祖国的未来，做好婴幼儿照护服务工作需要全社会高度重视，从国家、社会、家庭等不同层面加以保障。
国家层面顶层设计，科学制定发展规划。春秋战国时期的《管子》一书中写到：“一年之计，莫如树谷；十年之计，莫如树木；终身之计，莫如树人。”这一名言把育人视为终身之计，对国家而言就是百年大计、战略问题。因此，应当在《指导意见》的指导下，科学制定发展规划，确定发展目标，明确责任主体，完善相关政策，细化具体措施，把婴幼儿照护服务纳入经济社会发展相关规划和目标责任考核范围，形成各级政府高度重视、相关部门协同推进的领导格局和规划引领、各方支持的良好环境。
主管部门牵头组织，相关部门协同推进。首先要解决好以往婴幼儿教育无主管部门的问题，明确主管部门，做好衔接工作。按照《指导意见》，国家卫生健康委被确定为“负责组织制定婴幼儿照护服务的政策规范，协调相关部门做好对婴幼儿照护服务机构的监督管理，负责婴幼儿照护卫生保健和婴幼儿早期发展的业务指导”的部门，实际上意味着卫生健康委成为婴幼儿照护服务的主管部门，进而要求卫生健康委重点做好《管理规范》和《设置标准》的编制、落实和监管工作，有序推进婴幼儿照护服务体系建设，防止“一放就乱”的现象。发展改革、教育、公安、民政、财政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、应急管理、税务、市场监管等部门要按照各自职责，利用资源优势，加强对婴幼儿照护服务的指导、监督和管理。
社会组织积极作为，广泛动员社会力量。充分利用工会、共青团、妇联、计生协会等群团组织覆盖面大、接近群众的优势，积极发挥群团组织在志愿者队伍建设方面的作用，推动婴幼儿照护服务领域的单位履责和社会扶助，做好志愿服务工作，使社团组织成为推动婴幼儿照护服务工作的重要力量。社区也要高度重视婴幼儿照护服务工作，在场地、设施等方面增大投入力度，为做好婴幼儿照护服务社区支持工作奠定基础。
加强宣传教育工作，强化家庭抚育责任。在生育领域，外部支持只能起到扶助作用，家庭的主体作用无可替代。目前出现的“不愿生”“不敢生”“生不起”等问题，既有客观因素，也有主观原因。从主观原因分析，与一些年轻夫妇过分注重孩子成本—效益关系、认为多生育孩子“得不偿失”的“经济至上”主义思想有一定关系。为此，需要加强宣传教育工作，重新阐释和扩展传统社会“传宗接代”的生育观念，正确理解小家与国家的辩证关系，把生育孩子当成家庭延续和国家发展的重要基础，当成个人对社会发展和人类进步的责任和贡献。只要有了这种担当和责任意识，就有了克服困难的决心和勇气，二孩生育的困难就会迎刃而解。
