奕20论坛?建言② | 王海英：学前教育普惠制仍需改革攻坚

从2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（简称“国十条”）我国政府首次使用“普惠性民办园”这一概念，2011年北京市学前教育三年行动计划中首次使用“普惠性幼儿园”这一更为广义的概念，到2017年第三期学前教育行动计划提出80％普惠目标，2018年《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确公办园、普惠性民办园、民办园在园幼儿人数比例5:3:2的办园新格局，2020年《县域学前教育普及普惠督导评估办法》对80％普惠目标的问责督导，再到2021年发布《“十四五”学前教育发展提升行动计划》要求“进一步提高学前教育普及普惠水平，到2025年，全国学前三年毛入园率达到90％以上，普惠性幼儿园覆盖率达到85％以上，公办园在园幼儿占比达到50％以上”，我国普惠性幼儿园制度建设经历了从政策层面的“宣言”到行动层面、问责导向的“承诺”的十余年历程。

一、我国普惠性幼儿园制度十余年历程的推进特点

纵观我国普惠性幼儿园制度建设的十余年历程，21世纪此轮改革与此前的任何改革都有所不同。

一方面，这一轮改革发生在中国快速崛起的关键时期，作为后发社会主义国家，中国政府有着不一样的全球视野和格局，在各项政策的运筹帷幄中很容易受到国际潮流与世界趋势的影响。

另一方面，这一轮改革发生在中国经济出现较大下行压力，市场经济的契约意识还未深入人心，公众对公平公正、普及普惠的各项公共服务的需求日益增长的大背景下。政府既要立足世界前沿，又要考虑国情需求，普惠性幼儿园制度的推进过程在价值定位、内涵变迁和治理策略等方面都典型地表现出一定的特殊性。

我国新一轮的改革发生在全球化越来越普遍的大背景下，国际惯例、国际潮流会通过各种渠道影响中国政府的教育抉择。

2001年经济合作与发展组织（OECD）出台了旨在提高普及率的《强势开端1》，后来于2006年出台了旨在促进公平的《强势开端2》 ，2012年、2016年分别出台了旨在提升质量、监测质量的《强势开端3》《强势开端4》，2017年出台了专门指向幼小衔接的《强势开端5》。

总之，21世纪以来，世界学前教育改革的主要趋势是普及普惠，尤其是联合国教科文组织倡导的一系列国际会议的成果，比如《仁川宣言》和《教育2030行动框架》等。

在中国改革决策者不断参与国际组织的政府间圆桌会议，不断加入各种承诺与宣言的过程中，中国社会对学前教育的研究也越来越重视，政府逐渐关注基于研究的决策、基于公意的决策，学前教育研究者的研究成果也不断转化为决策咨询报告，政府越来越多地委托学前教育研究者开展一些课题研究，研究与决策间形成了更具回应性的关系。

从前面的阐述中，我们可以看到，普惠性幼儿园制度的建设过程，既是政府受国际潮流、民众意愿影响的结果，也是学前教育相关研究推动的结果。

在以“普惠”“普惠性”“普惠性幼儿园”“普惠性学前教育”为关键词在相关数据库进行检索的过程中，我们发现，2001-2010年，关于普惠的研究成果数量极少，并且较多地集中于普惠金融、普惠经济、普惠福利这些领域。

可见，教育领域的普惠导向是受经济领域、金融领域、福利领域影响的，或者说，经济领域的普惠取向进一步营造了一个全面普惠的文化氛围与社会舆论。在2008-2010年这三年开展的关于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的民意调查中，公众关于学前教育的普及普惠诉求是最突出的。普惠经济一方面催生了社会公众对全面普惠的向往，另一方面导引了学前教育中的普惠改革方向。

纵观普惠性幼儿园制度的诞生过程，可以看出普惠性幼儿园的内涵与价值设定有一个不断变迁和完善的过程。

从价值设定来看，2010年 “国十条”首创的普惠性民办园，其核心点在于“面向大众、收费较低”，将“普”理解为“面向大众”，将“惠”理解为“收费较低”，而在如何实现民办园的“普惠性”上，采用的是“政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式”，即政府采取有限资金支出、有限政策倾斜的方式来引导民办园提供普惠性服务。

这一政策对于那些收费较低且生源不稳定的中低端收费民办园具有一定的吸引力，它们可以借助政府的资金扶持、象征性的合作关系来改善办园条件、和谐家园关系。

应该说，“普惠性民办园”最初是作为一个内涵不清、外延不明的临时性概念提出的①，是针对我国财政实力不足、市场需要多元化这个特定背景而言的。“国十条”对我国当时的学前教育总体状况的判断是“资源不足”，因此，政府的主要政策动机是扩大资源，从而早期的 “普惠性民办园”政策是指向“资源不足”这个困境的。

从第二期学前教育三年行动计划开始，政府对我国学前教育总体状况的定位开始从“资源不足”过渡到“普惠性资源不足”，其政策的指向在于解决“普惠性资源不足”的问题。因此，从2014年开始，当政策文本提及“普惠性民办园”时不再使用“收费较低”这一内涵界定方式。

自此，普惠性民办园成为解决“普惠性资源不足”问题的重要政策工具之一，发展学前教育成为发展“普惠性学前教育”，扩大幼儿园成为扩大“普惠性幼儿园”，实现普及的学前教育目标成为实现“普惠”的学前教育目标，学前教育公共服务体系建设成为普惠性学前教育公共服务体系建设，“普惠”成为新时代学前教育的最核心的关键词。

纵观普惠性幼儿园制度建设的十余年历程，可以清晰地看到从政策定位、行动计划到实验试点、督导问责的变迁轨迹，这是一个从模糊到清晰、从观念到行动、从局部试点到整体推进、从中低端普惠性民办园到中高端民办园的不断扩展的过程。

与此前的改革政策不同，这次“国十条”的蓝图是通过三期学前教育行动计划逐步推进的，三期行动计划既有连续性，也有阶段性，表现出循序渐进的特点。如果说第一期行动计划在于“广覆盖、保基本”，第二期行动计划更多地强调“建机制”，那么第三期行动计划则更侧重于“建机制”和“体系化”。在第一期、第二期、第三期行动计划中，教育部连续推进了两期国家学前教育改革实验区试点工作，最大限度地通过试点将创造性制度，特别是普惠性幼儿园的各项制度落地。

而从2017年的第三期行动计划开始，普惠目标以及基于普惠目标而进行的督导问责便慢慢浮出水面，成为各级政府的行动指南。可以设想的是，如果没有对县域一把手的督导问责，没有三期行动计划执行过程中的年度督导，那么，即便有了配套的政策，有了细致的行动计划，有了美好的蓝图，普惠性学前教育制度也不会实现。

二、我国普惠性幼儿园制度十余年历程的突出问题

2010以来，我国普惠性幼儿园制度建设有了巨大进展。截至2021年，全国学前三年毛入园率从2010年的56.6％上升到88.1％，2021年普惠性幼儿园覆盖率为87.78％。

2019年出台的《北京市普惠性幼儿园认定与管理办法 （试行）》是普惠性幼儿园制度建设的里程碑。在这份文件中，明确了普惠性幼儿园的认定范围、申报条件、认定程序、退出机制、保障支持和日常监管要求，尤其是明确提出了普惠性幼儿园用于人员经费支出占保教费收费收入和财政生均定额补助收入之和的比例原则上不低于70％。

同年，北京市财政局、北京市教育委员会印发的《北京市市级财政支持学前教育事业发展补助资金管理使用实施细则（修订）》提出，政府将通过整合各类型幼儿园评价标准、统一普惠性幼儿园认定和管理、统一财政补助政策标准和普惠性幼儿园收费价格，引导普惠性幼儿园逐渐实现“三同一相当”：质量相同、价格相同、补助相同、教师待遇相当。但北京的政策只是我国普惠性幼儿园制度建设的一个高峰，全国各地的政策差异性还很大。

相比2010年，我国普惠性幼儿园制度在普及普惠两个维度都取得了较大进步，但仍存在着许多瓶颈性制约。具体而言，集中表现在以下三个方面：财政投入制度、教师同工同酬机制、普惠性民办园扶持政策。

在影响普惠性幼儿园可持续发展的所有因素中，人、财、物是最重要的。其中，公平合理的财政投入制度是关键中的关键。在北京的普惠性幼儿园政策中，“补助相同、教师待遇相当”是重要的条件，每生每年1.2万元的补助在一定程度上缓解了普惠性幼儿园之间的财政投入不公平。

但即便如此，财政补贴政策也不是可持续的制度性投入，我们仍然需要从财政预算与财政投入制度设计的意义上讨论普惠性幼儿园的财政投入，确保所有普惠性幼儿园，包括教办园、其他公办性质幼儿园、普惠性民办园、非营利性民办园享受同样的财政投入政策，保障投入公平。

目前而言，北京的“三同一相当”政策也仅仅能保障教办园之外的普惠性幼儿园之间的“三同一相当”，要想建立真正公平的普惠性幼儿园扶持政策，财政投入上就不能将教办园与其他普惠性幼儿园区分开来。

当“广覆盖、保基本”问题得到初步解决后，“有质量”或“高质量”、“高均衡”问题便会成为政策追求。教师是提升学前教育质量的关键要素，在工资待遇方面实现同工同酬是普惠性幼儿园制度建设的关键一环。

然而，从目前全国各地的普惠性幼儿园政策来看，教师间的待遇差距还非常大，虽然教办园、其他公办性质幼儿园、普惠性民办园、非营利性民办园都统称为普惠性幼儿园，但由于归属不同的管理部门，有不同的财政投入主体，教师之间的待遇差距过大严重影响了教师的公平感和获得感。

即便是北京在其政策中设定了普惠性幼儿园用于人员经费支出占保教费收费收入和财政生均定额补助收入之和的比例原则上不低于70％，教师之间的不平等感也仍较为强烈。

从目前全国来看，出台普惠性幼儿园教师扶持政策的省份并不多，深圳的“长期从教津贴”、绍兴的“社平工资1.5倍”、镇江句容的公办园在编非在编同工同酬政策等都是小范围的，普惠性幼儿园教师同工同酬的全国性政策还远远谈不上萌芽。如果不能解决教师的待遇问题，那么普惠性幼儿园制度建设就远未完成，还有很长的路要走。

在2020年年初《县域学前教育普及普惠督导评估办法》中，普惠性民办园不再被界定为“面向大众、收费较低的民办园”，而是“通过教育部门认定、面向大众、质量合格、接受财政经费补助或政府其他方式的扶持、收费执行政府限价的非营利性民办幼儿园”。

在普惠性民办园内涵外延的变迁过程中，政府、举办者的权利义务发生了变化，政府所采取的不再是“国十条”中笼统的“政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式”，而是强化了政府的财政经费补助，特别是生均公用经费补助，当政府的义务有所扩大时，举办者的权利便有了一定程度的增加，这是一个相辅相成的结果。

但纵观全国，普惠性民办园的扶持政策在很多地区还只具有象征性意义，举办者必须履行降低收费、提高教师待遇的义务，但却没有获取与公办园同等的生均公用经费补助的权利。

当权利小责任大时，举办者的转普积极性就会大打折扣，而我国普惠性幼儿园制度建设的质量也会受到影响。不少地方正在推进建设的形式化、仪式化的普惠性民办园只是拉高了各地的普惠率，并没有在质量的可持续、公众的获得感上做出实质性贡献。更为糟糕的是，这种形式主义可能不利于普惠性幼儿园制度发展。

三、我国普惠性幼儿园制度的完善路径

从前文所述普惠性幼儿园制度十余年历程出现的主要问题来看，要想真正在我国建设起国际通行的普惠性幼儿园制度，政府就不能仅仅着力于解决以上三个问题，而要更多地从系统设计的角度优化我国的普惠性幼儿园制度，即将普惠性幼儿园制度建设纳入基本公共服务范畴，建立起普惠性幼儿园一体化财政拨款机制和教师同工同酬机制。

普惠性幼儿园是面向社会提供普惠性学前教育公共服务的幼儿园，其基本特征是由政府举办或接受政府委托、获得财政性教育经费支持、接受政府限价与监督管理、机构性质为非营利性的幼儿园，包括公办幼儿园（含公办性质幼儿园）和民办普惠性幼儿园②。

普惠性幼儿园是普惠性学前教育公共服务的基本供给途径。刘焱认为，当前我国普惠性学前教育发展主要面临四重困境：普惠性学前教育资源不足、家庭分担成本比例高、教育不够公平、公办幼儿园财政拨款制度不合理③。针对普惠性学前教育面临的困境，刘焱建议应尽快把普惠性幼儿园纳入基本公共服务范畴，制定普惠性幼儿园基本公共服务的供给标准，统筹协调公办幼儿园和普惠性民办幼儿园一体化发展，加快推进普惠性学前教育的发展，让更多的幼儿与家庭享受公平而有质量的学前教育。

当下，我国学前教育的发展有三种不同的公共服务类型：面向贫困家庭、残疾儿童的基本公共服务，面向普惠性幼儿园的非基本公共服务，面向营利性幼儿园的营利性服务。2019年颁布的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》将“扩大城乡普惠性学前教育资源”与“增加托育服务有效供给”等11个项目作为“非基本公共服务项”，实际上是在国家层面明确了普惠性学前教育非基本公共服务的属性定位。

然而，将学前教育定位于非基本公共服务会模糊各级政府的责任边界，给学前教育的发展带来更多困境。只有将普惠性学前教育纳入基本公共服务清单，才能明确各级政府的财政事权和支出责任，形成政府责任的刚性约束机制。

在《县域学前教育普及普惠督导评估办法》中，区县财政投入方面目前的督导标准是确保“财政投入到位。落实省定公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准；落实企事业单位、部队、高校、街道、村集体办幼儿园财政补助政策；落实省定普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策”。可见，该文件中的财政投入是基于非基本公共服务定位、非一体化发展思维的。

从国际比较和中国现实需求来看，应建立面向所有普惠性幼儿园的一体化财政投入制度，在实现北京“三同一相当”的基础上，打通“公办幼儿园财政”与“普惠性幼儿园财政”间的壁垒，通过生均财政拨款制度实现财政公平，努力办好每一所普惠性幼儿园。

从操作层面上来说，各地政府要根据当地的实际情况，在确定普惠性幼儿园质量标准的基础上，核算普惠性幼儿园的生均成本和收费标准，确保财政性教育经费投入和家长成本分担的公平性，逐步消除公办幼儿园和其他普惠性幼儿园在收费标准和财政投入上的差距。

普惠分为三个层次④：资源配置普惠、收入分配普惠、再分配普惠。对于所有普惠性幼儿园老师而言，同工同酬是其共同的愿景，也是其教师职业认同感的基本来源。

在《县域学前教育普及普惠督导评估办法》中，重点督导的只是教师工资待遇有保障：“落实公办园教师工资待遇保障政策，确保教师工资及时足额发放、同工同酬；参照公办园教师工资收入水平，合理确定民办园相应教师工资收入。”这一政策意味着仍然存在着“公办园教师”与“民办园教师”的区别，而不是用“普惠性幼儿园教师”来统称。

普惠性幼儿园一体化，不仅需要幼儿园名称、教师称谓的一体化，更需要财政投入的一体化、教师收入的一体化、儿童发展质量的一体化，而后三个一体化才是普惠性幼儿园制度建设的关键所在。后三个一体化能否真正落地，考验的不仅是政府的政治承诺，而且是政府履行政治承诺的能力。

从普惠的本质来看，它诉求的是包容性，矫正的是排他性，是强势集团与弱势集团之间的一场博弈，也是政府智慧与市场驱动之间的一场较量。在每个个体都追求自身目标函数最大化的时代，无论是社会治理，还是教育选择，普惠都是一种有利于各方的选择。

参考文献：

①魏聪,王海英,林榕,等.普惠性民办园与非营利性民办园的关系辨析与路径选择[J].学前教育研究,2019(3):54-70.

②③刘焱.普惠性幼儿园发展的路径与方向[J].教育研究,2019(3):25-28.

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文章转载自微信公众号：教育